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ESTADOS UNIDOS - LEY DE COMPENSACIÓN (RECLAMACIÓN INICIAL DEL CANADÁ)
Recurso de los Estados Unidos al arbitraje previsto DECISIÓN DEL ÁRBITRO
3.103 Señalamos en primer lugar que los sistemas seguidos por las partes para formular un modelo difieren en lo que respecta tanto a su nivel de agregación como a su especificación. 3.104 El modelo propuesto por las partes solicitantes es un modelo agregado y contiene dos términos además del nivel de los desembolsos. En él no se tienen en cuenta algunos elementos conocidos del programa de la CDSOA, como la distribución por sectores de los pagos, así como el hecho de que una de las variables de su cómputo, el coeficiente de penetración de las importaciones, puede variar significativamente de uno a otro sector. 3.105 Señalamos también que las partes solicitantes no han aclarado en qué se basan para elegir el máximo valor para la elasticidad de sustitución. 3.106 El modelo propuesto por los Estados Unidos, aunque cualitativamente es similar al de las partes solicitantes, es ligeramente más complejo. El efecto de un desembolso en el marco de la CDSOA depende de varios parámetros distintos de la elasticidad de sustitución entre los productos nacionales e importados. En particular, influye en la determinación del efecto global sobre el comercio la respuesta de las empresas nacionales y extranjeras a las variaciones de los precios en el mercado interno. 3.107 El nivel de complejidad y las considerables necesidades de datos de este modelo impidieron a los Estados Unidos aplicarlo con el nivel de detalle deseado. Señalamos que de las 66 observaciones país-producto-año, los Estados Unidos aplicaron su modelo a 21103, lo que indica, en términos generales, que sólo era posible una estimación de los desembolsos en el marco de la CDSOA respecto de una tercera parte aproximadamente de los casos. En relación con el resto sería necesario utilizar datos indirectos. En nuestra opinión, la necesidad de basarse en un grado tan considerable en datos indirectos pondría en duda la fiabilidad del modelo. Además, nos parece que la utilización de los datos indirectos se presta a las mismas críticas que los Estados Unidos han hecho con respecto al modelo de las partes solicitantes en relación con su grado de agregación. 3.108 A pesar de las diferencias existentes entre las partes en cuanto al modelo que es procedente utilizar, los dos modelos propuestos tienen características similares desde el punto de vista cualitativo. En ambos se multiplica un nivel supuesto de desembolsos por un factor o coeficiente para obtener el efecto total sobre el comercio. En el caso de las partes solicitantes, ese factor es 1,54. En el caso de los Estados Unidos, ese factor sería un factor específico para cada producto e importador en cada año, como se refleja en el cuadro 2. La gama de coeficientes estimados por los Estados Unidos para los siete productos para los que disponen de datos oscila entre 0,27 y 1,41. 3.109 El cuadro 2 aclara que, con datos correspondientes a productos específicos, el coeficiente agregado de efecto sobre el comercio podría ser superior a 1. Al mismo tiempo, pone también de relieve que pueden obtenerse efectos diferentes a niveles diferentes de desagregación. Cuadro 2: Coeficiente agregado de efecto sobre el comercio por
producto
Fuente : Estimaciones con datos facilitados por los Estados Unidos. El coeficiente se calcula respecto de cada producto, exportador y año dividiendo la reducción total estimada del comercio por el valor del desembolso. El numerador es la suma de las pérdidas de importaciones procedentes de exportadores sujetos a órdenes en vigor y de los no sujetos a órdenes en vigor. 3.110 Al examinar el modelo propuesto por los Estados Unidos, observamos que en realidad el coeficiente es específico para cada rama de producción e independiente del nivel del desembolso. En consecuencia, los efectos agregados sobre el comercio para las Comunidades Europeas y el Japón en el caso de la industria de rodamientos de bolas son idénticos (cuadro 2). La magnitud absoluta del efecto sobre el comercio varía en función de la proporción que les corresponde respectivamente de las exportaciones realizadas a los Estados Unidos en ese sector. 3.111 Así pues, las diferencias de modelización están relacionadas en mayor medida con las diferencias en los supuestos acerca de los valores de elasticidad y de traspaso utilizados que con el propio modelo o con el nivel de agregación. Por ejemplo, como aclaran las partes solicitantes, la duplicación ceteris paribus de la elasticidad de sustitución puede tener una repercusión sustantiva en el efecto global sobre el comercio. De forma análoga, si se supone que sólo el 50 por ciento de un determinado desembolso efectuado en el marco de la CDSOA tiene una repercusión sobre el producto, la estimación del efecto sobre el comercio se reducirá forzosamente en un 50 por ciento.
3.112 En las secciones anteriores se han expuesto los planteamientos relativos a la elaboración de un modelo económico expuestos por las partes y algunas deficiencias que hemos identificado en relación con uno y otro planteamiento. En general, consideramos que el planteamiento de las partes solicitantes es demasiado agregado, y por consiguiente no es suficientemente específico para el presente asunto. Aunque el modelo propuesto por los Estados Unidos es desagregado y tiene un elevado grado de especificidad, hemos llegado a la conclusión que no disponemos de datos suficientes para aplicarlo con un cierto grado de precisión. 3.113 Habríamos preferido utilizar un modelo aprobado por todas las partes y hemos dado a éstas amplia oportunidad para que llegasen a un entendimiento sobre la cuestión. En su defecto, habríamos preferido el modelo desagregado propuesto por los Estados Unidos. No obstante, como hemos indicado, los Estados Unidos no han facilitado datos suficientes para utilizarlo, a pesar de que les interesaba hacerlo. Además, los Estados Unidos decidieron aplicar un umbral de minimis para los efectos evaluados sobre el comercio, con lo que no era posible aplicar independientemente el modelo de los Estados Unidos y sólo nos quedaba la posibilidad de aceptar o rechazar en su integridad ese modelo. Hemos decidido rechazar el modelo de los Estados Unidos para adoptar una versión modificada del modelo propuesto por las partes solicitantes. 3.114 Hemos adoptado esta decisión principalmente por dos razones. La primera es la falta de datos disponibles para aplicar el modelo de los Estados Unidos. Como hemos indicado antes, sólo se disponía de datos pertinentes para una tercera parte de las muestras propuestas por los Estados Unidos, y los Estados Unidos no facilitaron ninguna indicación acerca de si podríamos disponer o no de datos adicionales. La segunda razón es que las únicas objeciones formuladas por los Estados Unidos con respecto al modelo de las partes solicitantes se referían al valor de los parámetros utilizados en el modelo y al nivel de agregación. Compartimos la idea de las partes solicitantes acerca de la opinión de los Estados Unidos sobre su modelo, según la cual los Estados Unidos "no critican la teoría económica en que se basa el modelo, sino que sostienen que los valores de los parámetros utilizados en él no son apropiados"104, de lo que se deduce que si se tiene debidamente en cuenta la preocupación legítima de ambas partes acerca de la varianza de los valores de los parámetros, el modelo de las partes solicitantes podría utilizarse para estimar el efecto sobre el comercio de la medida de que se trata. 3.115 Puede considerarse que el modelo económico básico para obtener un coeficiente aplicable a los efectos sobre el comercio de los desembolsos que funcionan como subvenciones es producto de cuatro variables: el valor de la subvención, la medida de la reducción ad valorem de los precios provocada por los desembolsos en el marco de la CDSOA ("traspaso"), la elasticidad de sustitución de las importaciones y la penetración de las importaciones. La relación básica del efecto sobre el comercio puede expresarse con la siguiente fórmula: Efecto sobre el comercio = (valor de los desembolsos)*[(traspaso)*(penetración de las importaciones)*(elasticidad de sustitución)] 3.116 El término que figura entre corchetes puede definirse como coeficiente de efecto sobre el comercio. Para un determinado gasto en desembolsos en el marco de la CDSOA que se considera que afecta al comercio, el producto de ese gasto y el coeficiente es el efecto global sobre el comercio. 3.117 La fórmula que se reproduce supra coincide con el modelo propuesto por las partes solicitantes que se presenta en la ecuación (5).105 Sólo se diferencia de ella en la adición de un término multiplicador distinto que refleja el efecto de traspaso de los desembolsos en la producción. En el modelo de las partes solicitantes se asignaba implícitamente a ese término el valor 1. Cabría dar a la fórmula una nueva expresión:
en la que a es un par ámetro que refleja el valor del efecto de traspaso del desembolso. 3.118 Como se ha indicado antes y han señalado los Estados Unidos, el nivel de agregación del modelo especificado en la ecuación (5) y de la variante expresada en la ecuación (6) resulta excesivo para tener en cuenta algunos de los aspectos específicos del esquema de la CDSOA. El gráfico 1 refleja la variación de los pagos entre las ramas de producción al nivel de 3 dígitos de la Clasificación Industrial de los Estados Unidos (NAIC). En términos más generales, la cuestión estriba en que aunque el programa de la CDSOA está técnicamente abierto a todos los sectores, por lo que tiene efectos potenciales en toda la economía, en la práctica el grado de concentración de la aplicación del programa, y, por ende, de los desembolsos, es elevado. Aunque el 67 por ciento de los desembolsos efectuados en el marco de la CDSOA en 2002 correspondieron, según los Estados Unidos, a manufacturas diversas o a productos no clasificables, un examen de las empresas receptoras concretas identificadas nos permite hacer un desglose más preciso. En concreto, la mayoría de los desembolsos correspondientes a "manufacturas diversas" beneficiaron a productores de rodamientos de bolas y rodamientos de rodillos y la mayoría de los desembolsos identificados por los Estados Unidos como correspondientes a productos "no clasificables" beneficiaron a empresas pertenecientes a los sectores de la electrónica, la maquinaria y los metales de primera fusión y productos metálicos. Además, los Estados Unidos señalan que otro 21 por ciento de los desembolsos efectuados en 2002 se destinó a la industria de los metales de primera fusión y productos metálicos. Las cifras comparables para 2001 son el 66 por ciento correspondiente a "manufacturas diversas y no especificadas en otra parte" (con una distribución similar a la de 2002) y un 20 por ciento correspondiente a metales de primera fusión y productos metálicos. El gráfico 1 pone además de relieve que la distribución intersectorial de los pagos puede variar también en el curso del tiempo. Gráfico 1: Distribución de los desembolsos en el marco de la
CDSOA a nivel de 3 dígitos
3.119 Para tener en cuenta la variación de la distribución por sectores de los pagos en el marco de la CDSOA calculamos los efectos sobre el comercio a nivel de cada sector y procedemos a la agregación de los resultados. Este sistema es muy similar al de los Estados Unidos, que consiste en calcular los efectos del comercio a nivel detallado por productos. Aunque se trata de una forma práctica de proceder, no utilizamos el sistema de los Estados Unidos debido a algunas deficiencias en la aplicación del modelo. Los Estados Unidos sólo identificaban 18 categorías de productos de las 71 que cumplían sus criterios en relación con el efecto de minimis sobre el comercio. Sólo se disponía de datos completos con respecto a 7 de esas 18 categorías. En síntesis, los Estados Unidos establecieron otros supuestos además de los necesarios para plasmar en un modelo los efectos del comercio con el fin de obtener un resultado. 3.120 Aunque cabe sostener que, si los Estados Unidos hubieran modelizado la totalidad de esas 71 categorías sin introducir el umbral de minimis, pudiera haberse obtenido una estimación más fiable, ese argumento no nos parece convincente. Si se multiplican las 18 categorías analizadas por los Estados Unidos por el año pertinente y la parte solicitante pertinente, obtenemos 66 observaciones país-año-producto, que se analizan. De esas 66 observaciones, sólo se disponía de datos completos para aplicar el modelo plenamente especificado propuesto por los Estados Unidos para 21, lo que implica que el modelo plenamente especificado de los Estados Unidos sólo podía utilizarse para una tercera parte del conjunto de los casos respecto de los que era necesario hacer estimaciones. 3.121 El sistema que adoptamos, aunque su nivel de agregación es inferior al de las partes solicitantes, y superior al de los Estados Unidos, requiere menos datos. En lugar de utilizar datos detallados a nivel de productos, adoptamos para nuestro modelo la Clasificación Industrial de América del Norte a nivel de 3 dígitos. En consecuencia, cada uno de los parámetros del modelo requiere datos a ese nivel, y ambas partes podían proporcionar todos los datos necesarios para aplicar el modelo. Por consiguiente, se ha aplicado la fórmula del efecto sobre el comercio a nivel de cada uno de los sectores por cada año para estimar el efecto sobre el comercio de cada sector. La suma de esos efectos sobre el comercio se ha dividido después por los desembolsos anuales totales correspondientes al año para obtener un coeficiente de efecto sobre el comercio para ese año. Ese coeficiente es, por definición, un promedio ponderado de los pagos efectuados en el marco de la CDSOA. 3.122 Al adoptar este sistema hemos tenido también en cuenta las reservas de los Estados Unidos. Los Estados Unidos formulan cuatro reservas con respecto al sistema: i) no deben utilizarse los pagos totales; ii) no debe estimarse que la reducción total de los precios es equivalente a la magnitud de esos pagos; iii) deben utilizarse datos por sectores específicos; y iv) debe actuarse con mayor prudencia y elegir valores de elasticidad adecuados en lugar del valor más elevado. La forma en que se han tenido en cuenta esas reservas se explica más adelante en la presente sección. En este momento, simplemente deseamos recordar que las reservas de los Estados Unidos no afectan a la especificación del modelo per se, sino a la forma de aplicarlo. 3.123 Nuestro sistema no está exento de dificultades en lo que respecta a los datos. Coincidimos con las opiniones expuestas por los árbitros en Estados Unidos - EVE (párrafo 6 del artículo 22 - Estados Unidos) acerca de la fiabilidad de la elaboración de modelos económicos cuando manifestaron que eran "conscientes de que la labor de evaluación de los efectos del programa sobre el comercio no se puede realizar con precisión matemática".106 Su declaración refleja que cabe un debate genuino sobre la necesidad de adoptar un modelo adecuado y sobre los diversos supuestos necesarios para aplicar un modelo concreto. Coincidimos también con ellos cuando declaran que "la ciencia económica nos permite aceptar con un cierto grado de confianza una gama de posibles efectos comerciales".107 Desearíamos aclarar que hacemos nuestras también las reservas expuestas por las partes en el presente arbitraje acerca del grado de precisión que puede atribuirse a los resultados de la elaboración de modelos económicos. En la próxima sección se abordan algunas de esas preocupaciones y se exponen los diversos parámetros que hemos de tener en cuenta. 3.124 No obstante, antes de seguir adelante, deseamos reiterar que, en nuestra calidad de Árbitro, nos hemos visto obligados a aceptar las dificultades vinculadas intrínsecamente a la utilización de un modelo económico. Sin embargo, no hay que confundir esas dificultades con las derivadas del hecho de que las partes no hayan facilitado datos en aquellos ámbitos en los que generalmente esas partes son la fuente de la información pertinente. En tanto que el primer tipo de dificultades (las intrínsecamente vinculadas a la utilización de un modelo económico) constituye uno de los elementos que los árbitros deben tener en cuenta al decidir si conviene o no aplicar un modelo económico, el segundo (las derivadas del hecho de que las partes no han facilitado datos) no debe tomarse en consideración. En consecuencia, seguimos estando convencidos de que resulta apropiado basarse en la información disponible cuando el árbitro considera que la formulación de un modelo económico sería la forma más eficaz de calcular el nivel de anulación o menoscabo y una o varias partes no cooperan plenamente con el árbitro facilitándole datos ni exponen razones convincentes para no hacerlo. Dicho de otro modo, consideramos que se nos exige que obtengamos, como mínimo, un resultado sólido como mínimo común denominador, pero que constituya al mismo tiempo, en nuestra opinión, una valoración equitativa del nivel de anulación o menoscabo.
3.125 En el anexo B se adjunta una explicación completa del sistema que hemos adoptado. En la presente sección se analizan las cuestiones concernientes a los datos relacionadas con la formulación de un modelo económico en el presente caso. Se analiza el valor de los pagos, el efecto de traspaso y la elasticidad de sustitución. No se analiza en cambio la penetración de las importaciones, puesto que sólo hay una fuente para los datos correspondientes, el Gobierno de los Estados Unidos. En consecuencia, utilizamos las cifras relativas a la penetración de las importaciones facilitadas por los Estados Unidos. 3.126 Otra cuestión que es preciso abordar antes de establecer los parámetros del modelo es el mercado pertinente que ha de examinarse. Las partes solicitantes alegan que los desembolsos en el marco de la CDSOA tienen repercusiones no sólo en sus exportaciones a los Estados Unidos sino también en sus exportaciones a otros mercados108, por lo que, a su juicio, un análisis de los efectos sobre el comercio debe tener en cuenta los efectos sobre el comercio en el mercado mundial. 3.127 Consideramos que ni el sistema propugnado por las partes solicitantes ni el modelo que proponen nos permitirían evaluar la repercusión en el comercio de los desembolsos en el marco de la CDSOA en mercados distintos al de los Estados Unidos. A nuestro parecer, la cuantificación de este efecto habría de basarse en gran medida en especulaciones, y recordamos que las partes coinciden en que no debemos analizar efectos demasiado distantes o demasiado especulativos. Consideramos además que, teniendo presente la naturaleza de la medida en litigio, es más probable que el efecto sobre el comercio de cualquier desembolso a empresas estadounidenses que hayan apoyado una investigación antidumping o en materia de medidas compensatorias contra importaciones efectuadas en los Estados Unidos se produzca en el mercado estadounidense que en los mercados extranjeros. En consecuencia, limitamos nuestro análisis a las importaciones en los Estados Unidos desplazadas a consecuencia de los desembolsos en el marco de la CDSOA.
3.128 Las partes solicitantes han alegado que al reducir a un modelo los efectos sobre el comercio de los desembolsos, debe utilizarse el valor total de todos los desembolsos. Por el contrario, los Estados Unidos alegan que deben efectuarse determinadas deducciones antes de determinar el valor pertinente de los desembolsos a efectos de la elaboración del modelo. 3.129 A nuestro juicio, no es necesario adoptar una decisión sobre esta cuestión a efectos de la elaboración del modelo. La razón de ello es la diferencia que hay entre el efecto absoluto sobre el comercio y el efecto relativo sobre el comercio de un desembolso en el marco de la CDSOA. No cabe duda de que a la utilización de un valor más alto de los desembolsos para reflejar en el modelo el efecto sobre el comercio corresponde un valor absoluto más alto del efecto sobre el comercio. No obstante, el modelo que proponemos se basa en un coeficiente de efecto sobre el comercio (entre corchetes en nuestra fórmula)109 que es independiente del valor del desembolso. 3.130 De hecho, el modelo propuesto por los Estados Unidos, el denominado modelo de Armington, es similar a este respecto. Como hemos indicado antes, los Estados Unidos sólo han proporcionado al Árbitro un modelo plenamente especificado para siete categorías de productos. No obstante, en los casos en que el modelo se aplica en el mismo sector a diferentes Miembros de la OMC, el efecto relativo sobre el comercio es siempre el mismo y sólo varía el efecto absoluto sobre el comercio. Por ejemplo, consideremos la repercusión de los pagos en el marco de la CDSOA en las importaciones de rodamientos de bolas procedentes de las Comunidades Europeas y del Japón en el año 2001. En ambos casos el efecto agregado sobre el comercio, con arreglo al modelo de los Estados Unidos, es 0,77.110 De forma análoga, para los años 2002 y 2003, los efectos agregados sobre el comercio son, respectivamente, 0,74 y 0,7. Así pues, a pesar de que los pagos atribuibles a las Comunidades Europeas y al Japón son diferentes, el efecto total sobre el comercio en términos relativos es el mismo. 3.131 Recordamos los argumentos de los Estados Unidos de que es preciso ajustar el valor de los desembolsos para tener en cuenta los errores administrativos, los reembolsos y las órdenes de establecimiento de derechos antidumping o compensatorios revocadas. Consideramos que, por razones de transparencia, debemos basarnos en las cifras publicadas por las autoridades estadounidenses cuando se trata de establecer el valor de los desembolsos en el marco de la CDSOA. Por lo tanto, despreciaremos los errores administrativos que no hayan sido rectificados en el momento de la publicación de las cifras correspondientes.111 Del mismo modo, no vemos ningún motivo para ajustar las cifras publicadas por las autoridades estadounidenses por haberse solicitado reembolsos en los casos en los que no se hayan resuelto finalmente las peticiones.112 3.132 Con respecto al argumento de los Estados Unidos de que deben deducirse los desembolsos relativos a órdenes revocadas, señalamos que, con arreglo a la CDSOA, los pagos efectuados, por ejemplo, en 2004, corresponden en realidad a ingresos percibidos en 2003. El hecho de que en 2004 se revoque una orden que afecta a las importaciones procedentes de una parte solicitante determinada no afecta en absoluto al hecho de que los pagos de compensación de 2003 correspondían a derechos percibidos en el momento en que la orden estaba en vigor. En tales circunstancias, no vemos ningún motivo para excluir los pagos efectuados en un año determinado aun cuando en ese año no se haya percibido ningún derecho debido a la revocación de una orden, si los pagos se basan en derechos percibidos cuando estaba en vigor. Consideramos que esta interpretación es coherente con las constataciones formuladas por el Grupo Especial y por el Órgano de Apelación en el presente caso. 3.133 Por consiguiente, decidimos utilizar la cuantía de los desembolsos publicada por los Estados Unidos, sin ningún ajuste. 3.134 Los Estados Unidos han planteado también la cuestión de las deducciones de minimis. Carecemos de una orientación jurídica en cuanto a las razones por las que deberían hacerse deducciones de esa naturaleza en el presente procedimiento. Al efectuar las deducciones, los Estados Unidos se han remitido a dos disposiciones del Acuerdo Antidumping y el Acuerdo SMC que no consideramos pertinentes a un arbitraje de conformidad con el párrafo 6 del artículo 22 del ESD. Además, no encontramos ninguna justificación para efectuar las deducciones por razones económicas. La finalidad de un modelo económico es estimar el efecto sobre el comercio de la medida. Cualquier resultado derivado de ese modelo debe evaluarse a continuación desde el punto de vista de su pertinencia. Una metodología que excluya a priori determinados sectores implicará automáticamente una tergiversación del resultado final. En todo caso, suponiendo que el resultado final de un modelo económico sea que el efecto total sobre el comercio es el 1 por ciento del valor del desembolso en el marco de la CDSOA, no encontramos ningún motivo, jurídico o económico, para redondear a la baja ese valor a cero y dictar un laudo en el que se declaren que el efecto es "cero".
3.135 Las opiniones de las partes difieren también en cuanto al valor adecuado de la elasticidad de sustitución que ha de utilizarse en la elaboración del modelo, aunque todas coinciden en que es posible calcular valores a nivel de 3 dígitos de la NAIC.113 Las partes solicitantes han propuesto una serie de elasticidades a ese nivel. Los Estados Unidos no han facilitado esas elasticidades cuando se les pidió que lo hicieran y no han impugnado de forma convincente la validez de los valores propuestos por las partes solicitantes. Por lo tanto, hemos utilizado en nuestro modelo los valores propuestos por las partes solicitantes. 3.136 Reconociendo la existencia de diferentes metodologías de agregación, hemos decidido modificar en un 20 por ciento los valores de elasticidad propuestos por las partes solicitantes. En consecuencia, se han realizado tres series distintas de simulaciones; la primera utilizando las elasticidades propuestas y las otras dos utilizando valores inferiores y superiores en un 20 por ciento a ellas, respectivamente.
3.137 Aunque en general los economistas se refieren con el concepto de traspaso a la medida en que las variaciones de los tipos de cambio afectan a los precios internos, en el presente caso utilizamos ese concepto de forma similar a como lo utilizó el Árbitro en Estados Unidos - EVE (párrafo 6 del artículo 22 - Estados Unidos). En ese asunto, los árbitros señalaron, en el contexto de una subvención a las exportaciones, lo siguiente:
3.138 En consecuencia, el traspaso, en el contexto del asunto que nos ha sido sometido, se refiere al grado en el que un desembolso en el marco de la CDSOA es utilizado para reducir los precios de los productos de una empresa beneficiaria. Con arreglo a la hipótesis de un traspaso del 100 por ciento, se destina a ello la cuantía total, en tanto que la hipótesis de un traspaso cero implica que ninguna parte de esa cantidad se aplica a ese fin. 3.139 La posición de los Estados Unidos de que el factor de traspaso es cero es muy poco realista. Un factor cero implicaría que ningún receptor de un pago en el marco de la CDSOA utilizaría nunca los fondos en una forma que pudiera tener efectos sobre los precios. Aunque ello pueda ocurrir en el caso de algunas empresas, parece imposible que ocurra siempre e inevitablemente en el caso de todas, ya que, con arreglo a un principio básico de la economía es previsible que las empresas utilicen de forma eficiente el dinero de que disponen, y algunas de ellas al menos lo utilizarán para reducir sus precios. 3.140 La tesis de las partes solicitantes del traspaso pleno se basa en la presunción de que todas las empresas que perciben pagos en el marco de la CDSOA utilizarán en todos los casos esos pagos en su integridad para financiar reducciones de los precios de los productos sujetos a la orden de establecimiento de derechos antidumping o compensatorios de que se trate, lo que en realidad parece bastante poco probable. En especial, aunque algunas empresas pueden utilizar de esa forma las cantidades percibidas en el marco de la CDSOA, el programa deja a los receptores en libertad para utilizar los fondos como deseen. Además, la mayoría o muchas de las empresas que producen un producto sujeto a una orden de establecimiento de derechos antidumping o compensatorios producen también otros (y con frecuencia otros muchos), con lo que es posible que los beneficios de la CDSOA se apliquen a productos que no están sujetos a órdenes. Además, algunas empresas perceptoras pueden utilizar los pagos para capacitar a sus trabajadores, perfeccionar su tecnología o mejorar su maquinaria o para ampliar su capacidad y/o su producción. Aunque es evidente que la utilización de los fondos de esa manera tendrá efectos en la oferta que pueden tener efectos finales incidentales en los precios, esos efectos en los precios tendrán un carácter intertemporal. Por último, cabe la posibilidad de que, como aducen los Estados Unidos, algunas empresas no utilicen los fondos en ninguna forma que tenga efectos sobre los precios. 3.141 Para identificar un valor adecuado del coeficiente de traspaso solicitamos a las partes comunicaciones y orientaciones complementarias.115 De un lado, los Estados Unidos respondieron que un estudio de su programa de sociedades estadounidenses de ventas al extranjero había identificado un traspaso de esa subvención a la exportación del 75 por ciento del pago, pero manifestaron que consideraban que sería razonable estimar "un traspaso del 25 por ciento".116 Esta declaración no está apoyada por ninguna metodología ni se basa en ninguna prueba fáctica. De otro lado, las partes solicitantes no modificaron su posición de que el único traspaso fiable es el del 100 por ciento. 3.142 A falta de información precisa sobre el valor del traspaso, adoptamos el mismo enfoque que hemos adoptado con respecto al valor de la elasticidad de sustitución; en lugar de utilizar un valor específico hemos utilizado la gama del 25 al 100 por ciento derivada de las observaciones de las partes. El punto más bajo de la gama es el propuesto por los Estados Unidos, en tanto que la hipótesis del 100 por ciento se basa, como hemos expuesto antes, en el supuesto de que todos los incentivos induzcan a la empresa a utilizar los fondos de una forma comercialmente útil. Reconocemos que un traspaso del 100 por ciento no es, de hecho, realista, por las razones antes indicadas y no deseamos beneficiar a las partes solicitantes por no haber justificado su posición de que el traspaso es del 100 por ciento. No obstante, no se nos ha facilitado una información más adecuada que nos permita aplicar otro porcentaje distinto del porcentaje más alto de la gama de la que disponemos y nuestra intuición nos dice que si el punto más alto de la gama no es el 100 por ciento, es muy probable que se cifre en un porcentaje muy cercano. 3.143 Procedemos a continuación a la aplicación del modelo. El cuadro 3 resume los resultados que hemos obtenido para la gama de elasticidades de sustitución supuestas y para una gama de valores de traspaso supuestos para los años 2001, 2002 y 2003. Para cada año tenemos 12 valores, lo que nos da en total 36 valores. Antes de nada observamos que la gama correspondiente a 2003 difiere de la correspondiente a los otros dos años, debido a la modificación de las distribuciones por sector en ese año (véase el gráfico 1, supra). La modificación anual de la distribución por sectores es también una de las razones por las que utilizamos un promedio basado en los años 2001-2003, a pesar de que hasta el 27 de diciembre de 2003 no se pidió a los Estados Unidos que pusieran su legislación en conformidad con sus obligaciones en el marco de la OMC. 3.144 Dado que nuestro sistema se basa en la asignación de un valor único al coeficiente de efecto sobre el comercio, necesitamos una metodología para reducir las 36 estimaciones a un único valor. Habida cuenta de que ni los estudios al respecto ni las comunicaciones de las partes nos brindan ninguna orientación, hemos decidido tomar para cada año el promedio de cada una de las dos filas intermedias y el promedio de la columna central, para hallar luego el promedio de los tres valores. De esta forma obtenemos un valor de 0,68 para 2001, 0,78 para 2002 y 0,70 para 2003 y un valor global de 0,72. 3.145 Los Estados Unidos ponen en tela de juicio el derecho de las partes solicitantes a "adoptar medidas de retorsión en nombre de otros Miembros", y a continuación procedemos a exponer la forma en que hemos tenido en cuenta esa observación al elaborar nuestro modelo. Nuestra justificación básica es que puede considerarse que el efecto sobre el comercio de la medida de la CDSOA es la anulación o menoscabo que las partes solicitantes han sufrido a consecuencia de haberse mantenido la medida. Basándonos en el análisis que hemos realizado, hemos considerado que puede estimarse que el coeficiente de efecto sobre el comercio de los desembolsos es 0,72. En consecuencia, el efecto total anual sobre el comercio de los desembolsos, con arreglo al promedio de los desembolsos en los años 2001-2003, se cifra en 136.943.784 dólares EE.UU., sobre la base de un desembolso total correspondiente a productos de las partes solicitantes por valor de 190.199.701,02 dólares EE.UU. La tarea que nos queda por realizar consiste en distribuir ese efecto total sobre el comercio entre las partes solicitantes. Una forma posible de hacerlo consiste en utilizar la participación agregada en las importaciones totales para cada parte solicitante. Esta posibilidad entraña no obstante un sesgo evidente, debido especialmente a la concentración por sectores de los desembolsos que antes hemos analizado. Datos más detallados sobre el comercio tal vez nos permitieran eludir el problema de la concentración por sectores, pero, a nuestro juicio, ello es también dudoso, debido a que habría un sesgo en los datos sobre el comercio, porque esos datos reflejan los valores de importación cuando estaban en vigor los derechos antidumping y compensatorios. 3.146 A nuestro juicio, una cuantificación mejor es la basada en la distribución de los pagos en el marco de la CDSOA, que a su vez se basa en las percepciones agregadas de derechos sobre las importaciones de productos sujetos a órdenes de establecimiento de derechos antidumping o compensatorios, pero que puede analizarse para determinar la distribución de esas importaciones entre los diversos países exportadores. Ello nos permite concluir que la participación de un Miembro de la OMC en los desembolsos totales es un indicador mejor que la participación agregada en las importaciones de la proporción de las exportaciones de ese Miembro que se perderá a consecuencia del desembolso. En consecuencia, decidimos distribuir el efecto total sobre el comercio entre las partes solicitantes en función de la parte de los desembolsos en el marco de la CDSOA atribuible a derechos percibidos sobre sus respectivas exportaciones. Al proceder de esa forma, señalamos que el nivel de anulación o menoscabo no será superior, para cada parte solicitante, al nivel de anulación o menoscabo que resulta de los desembolsos relativos a las exportaciones de esa parte sujetas a órdenes de establecimiento de derechos antidumping o compensatorios. Cuadro 3: Resumen de los valores del coeficiente de efecto
sobre el comercio
3.147 Como se ha indicado antes, la finalidad de la elaboración de un modelo económico en el presente asunto fue establecer un coeficiente por el que se multiplicarían los desembolsos futuros en el marco de la CDSOA para obtener el valor del efecto sobre el comercio. En consonancia con anteriores arbitrajes, consideramos que este efecto sobre el comercio representa el nivel de anulación o menoscabo sufrido por el Canadá. 3.148 Observamos que se trata de una solución híbrida, en la medida en que combina un coeficiente fijo calculado sobre la base de la estructura de los desembolsos reales en un determinado período -en este caso tres años117-, con cuantías variables de desembolsos futuros. Reconocemos además que este coeficiente se basa en desembolsos anteriores (2001-2003) que no pueden reflejar ni la cantidad ni la categoría de productos que estarán sujetos a órdenes de establecimiento de derechos antidumping o compensatorios y darán lugar en el futuro a desembolsos en el marco de la CDSOA. No obstante, señalamos que este sistema es coherente con arbitrajes anteriores en los que se utilizaron períodos representativos para determinar los volúmenes de exportación y los precios de las exportaciones118 con objeto de calcular niveles de anulación o menoscabo y niveles de suspensión de una vez por todas. Es asimismo coherente con la práctica establecida de conformidad con el artículo XIII del GATT de 1947 y 1994 para la asignación de contingentes o contingentes arancelarios. 3.149 En consecuencia, concluimos que: puede considerarse que el nivel de anulación o menoscabo en este caso corresponde, para el Canadá y para un año determinado a:
4.1 Los Estados Unidos han aducido, en relación con la petición de suspensión presentada por el Canadá,120 que el Canadá no ha especificado el nivel de la suspensión de concesiones u otras obligaciones en una forma que permita al Árbitro determinar la equivalencia. Los Estados Unidos alegan además que otras características de la petición del Canadá son incompatibles con el artículo 22 del ESD. Los Estados Unidos consideran que la petición del Canadá de percibir derechos adicionales basados en los pagos de compensación no establece límites al nivel de suspensión propuesto. Consideran además que no debe permitirse al Canadá, en palabras de los Estados Unidos, "adoptar medidas de retorsión en nombre de otros Miembros". Por último, no debe permitirse al Canadá que imponga un nivel variable de suspensión cada año. 4.2 Hemos analizado ya la cuestión de si la petición del Canadá ha sido suficientemente concreta para permitir a los Estados Unidos el ejercicio pleno de los derechos que le reconoce el párrafo 6 del artículo 22 del ESD. Nuestras conclusiones al respecto figuran en la sección II.B.4 supra. 4.3 En la anterior sección, hemos llegado a la conclusión de que el ESD no apoyaba el enfoque del Canadá basado en la premisa de que una infracción era una forma de anulación o menoscabo, lo que justificaba contramedidas equivalentes a la cuantía de los desembolsos efectuados en el marco de la CDSOA. No obstante, eso no invalida ipso facto la suspensión propuesta por el Canadá. La cuestión que se nos plantea ahora es en qué medida la suspensión solicitada por el Canadá sigue siendo equivalente al nivel de anulación o menoscabo tal como hemos decidido determinarlo (es decir, en función del efecto sobre el comercio). Esa cuestión se aborda en relación con las siguientes características de la petición del Canadá, impugnadas por los Estados Unidos:
4.4 Al hacerlo, tenemos presente que, de conformidad con el párrafo 7 del artículo 22 del ESD, no debemos examinar la naturaleza de las concesiones que se han de suspender.
4.5 Los Estados Unidos impugnan el propósito de las partes solicitantes de imponer sobre productos originarios de los Estados Unidos derechos de importación adicionales cuyo tipo se establecerá en tal forma que se perciban, en un año, derechos adicionales equivalentes a determinados pagos de compensación en el marco de la CDSOA. Los Estados Unidos sostienen que las partes solicitantes no establecen límites al volumen del comercio que estaría abarcado por su petición. Dependiendo de la cuantía del derecho, su repercusión sobre las exportaciones estadounidenses podría superar varias veces la repercusión que la CDSOA pueda tener sobre las exportaciones de las partes solicitantes. La propuesta de suspensión de las partes solicitantes contrasta considerablemente con las propuestas que los árbitros han aprobado en anteriores procedimientos de conformidad con el párrafo 6 del artículo 22.121 Puesto que, a juicio de los Estados Unidos, la equivalencia entre la cuantía del desembolso y el derecho que las partes solicitantes tratan de percibir no garantiza un nivel de suspensión equivalente al nivel de anulación o menoscabo, los Estados Unidos consideran que han establecido una presunción prima facie de que el nivel de suspensión no es equivalente al nivel de anulación o menoscabo.122
4.6 El Canadá aduce que el volumen del comercio que estaría abarcado por la suspensión se limita al nivel de las concesiones, que se reducirá al nivel de los desembolsos ilegales de los Estados Unidos. El Canadá añade que la consecuencia del argumento de los Estados Unidos es que el Árbitro habría de determinar la equivalencia entre las medidas que las partes solicitantes han propuesto para aplicar la suspensión de concesiones u otras obligaciones y el nivel de la suspensión que han solicitado. El Canadá, se remite a las decisiones adoptadas en Estados Unidos - Ley de 1916 (párrafo 6 del artículo 22 - Estados Unidos), en las que se cita con aprobación la declaración del árbitro en CE - Hormonas (Canadá) (párrafo 6 del artículo 22 - CE), y señala que la suspensión de concesiones arancelarias respecto de determinados productos y no respecto de otros, el alcance de los aumentos arancelarios propuestos y las modalidades de la suspensión son todos ellos elementos relacionados con la naturaleza de las concesiones que han de suspenderse y que, de conformidad con el párrafo 7 del artículo 22 del ESD, no está comprendida en el mandato del Árbitro.123
4.7 En el sistema que hemos decidido seguir para determinar el nivel de anulación o menoscabo, los desembolsos efectuados en el marco de la CDSOA constituían únicamente el punto de partida para evaluar el efecto sobre el comercio de la CDSOA en el caso de cada una de las partes solicitantes. La cifra obtenida como resultado de la aplicación por el Árbitro de un modelo económico es, por consecuencia, un valor del comercio. 4.8 Comparativamente, la suspensión de concesiones u otras obligaciones propuesta por el Canadá no se basa en un valor del comercio, sino que pretende igualar, mediante la imposición de un derecho especial, la cuantía desembolsada por los Estados Unidos en el marco de la CDSOA en relación con las importaciones procedentes del Canadá y "una cantidad proporcional del saldo de los pagos de compensación totales menos los pagos de compensación atribuidos a los derechos percibidos sobre los productos de otros Miembros autorizados por el OSD a suspender concesiones u otras obligaciones en esta diferencia".124 4.9 Con la excepción de su nexo con la cuantía de los desembolsos en el marco de la CDSOA, no hay en la propuesta del Canadá nada que nos permita llegar en este momento a una conclusión acerca de si la suspensión de concesiones u otras obligaciones propuesta por el Canadá será o no equivalente al nivel de anulación o menoscabo desde el punto de vista del comercio afectado determinado de conformidad con la presente Decisión. No obstante nos preocupa la posibilidad de que la repercusión total en el comercio de un derecho adicional no sólo sea difícil de prever en general, sino que pueda además variar en función del tipo aplicado y de los productos sujetos a dicho derecho adicional. 4.10 En consecuencia, somos de la opinión de que, para que el nivel de la suspensión de concesiones u otras obligaciones propuesta por el Canadá sea equivalente al nivel de la anulación o menoscabo determinada por la presente Decisión:
4.11 Excede de nuestro mandato la posibilidad de recomendar la suspensión de obligaciones específicas o la adopción de medidas específicas por el Canadá.125 Por consiguiente, nos abstenemos de adoptar una decisión a este respecto. No obstante señalamos que la imposición de un derecho ad valorem del 100 por ciento sobre las importaciones de determinados productos procedentes de los Estados Unidos, como han propuesto las partes solicitantes -incluido el Canadá- en otros arbitrajes sería una forma relativamente transparente de atender la preocupación antes expuesta.
4.12 Los Estados Unidos señalan que todas las partes solicitantes, excepto Chile, incluyen en sus peticiones la petición de autorización para imponer contramedidas en una cuantía que corresponde a los derechos percibidos sobre los productos objeto de dumping y subvencionados procedentes de todos los demás países, incluidos los países Miembros o no de la OMC que no fueron reclamantes en la diferencia inicial o fueron reclamantes pero no pidieron autorización para suspender obligaciones al amparo del párrafo 2 del artículo 22 del ESD. Los Estados Unidos opinan que un Miembro no puede sufrir una anulación o menoscabo a consecuencia de la CDSOA si no hay en vigor ninguna orden y no puede percibirse ningún derecho sobre los productos de ese Miembro. Los Estados Unidos señalan que, según el documento sobre la metodología presentado por las siete partes solicitantes interesadas, cada parte solicitante asumiría la séptima parte del desembolso anual restante en el marco de la CDSOA, con independencia del nivel de las exportaciones de cada una de esas partes a los Estados Unidos.
4.13 Según el Canadá, el planteamiento con arreglo al cual todos los desembolsos en el marco de la CDSOA son incompatibles con la OMC, constituyen el "nivel de anulación o menoscabo" por su cuantía íntegra y pueden distribuirse entre las partes solicitantes, se basa en un concepto objetivo de la anulación o menoscabo en relación con la medida infractora en sí misma. El párrafo 4 del artículo 22 del ESD sólo impone la equivalencia entre dos niveles objetivos en relación con la medida. En consecuencia, como todos los pagos de compensación constituyen la "anulación o menoscabo", debe autorizarse la suspensión de obligaciones en la misma cuantía. A diferencia del Árbitro que examinó el asunto Estados Unidos - EVE (párrafo 6 del artículo 22 - Estados Unidos), el Árbitro se enfrenta a una petición múltiple. Puesto que se plantea la cuestión de la distribución, la mayoría de las partes solicitantes, incluido el Canadá, han propuesto la distribución expuesta en su documento conjunto sobre la metodología.126
4.14 Por las razones ya expuestas, consideramos que el razonamiento aplicado en el contexto de arbitrajes de conformidad con los párrafos 10 y 11 del artículo 4 del Acuerdo SMC no es aplicable automáticamente a los arbitrajes de conformidad con el párrafo 6 del artículo 22, entre otras cosas, porque el criterio aplicado en virtud de los párrafos 10 y 11 del artículo 4 del Acuerdo SMC no es el mismo -los términos de esos párrafos y del párrafo 6 del artículo 22 son distintos- y se refiere al contexto específico de las subvenciones prohibidas. 4.15 Hemos indicado ya en la sección III.B supra, en el contexto de la determinación del nivel de anulación o menoscabo, que no nos convence el razonamiento expuesto por las partes solicitantes en apoyo de autorizaciones basadas en la cuantía total de los desembolsos en el marco de la CDSOA sin una evaluación ulterior del efecto económico o del efecto sobre el comercio de la medida. 4.16 Puesto que el enfoque de las partes solicitantes sobre la distribución de los desembolsos correspondientes a las órdenes sobre las importaciones procedentes de otros Miembros y no Miembros de la OMC se basa en la misma premisa de infracción objetiva erga omnes que hemos rechazado ya en la sección III.B.2 supra, llegamos a la conclusión de que una parte solicitante sólo puede pedir la suspensión de concesiones u otras obligaciones con respecto al efecto sobre el comercio causado por los desembolsos en el marco de la CDSOA en relación con sus propias exportaciones.127
4.17 Los Estados Unidos consideran que el Árbitro debe establecer un único nivel de suspensión para cada parte solicitante y que el ESD no permite a una parte solicitante modificar en el futuro el nivel de la suspensión. Opinan que en el presente caso sería imposible establecer una fórmula que equiparara los niveles admisibles de suspensión en el futuro a diversos niveles de anulación o menoscabo. Se aduce que el nivel de anulación o menoscabo debe determinarse en el momento en que se somete la cuestión a arbitraje de conformidad con el párrafo 6 del artículo 22 del ESD. Los artículos 22 y 23 se refieren únicamente al "nivel", que es una única cuantía definida. No hay en el ESD ninguna base para "niveles" múltiples, variables e indefinidos de suspensión. Todas las partes solicitantes en arbitrajes anteriores han solicitado una cuantía única. Los párrafos 6 y 7 del artículo 22 establecen además una única oportunidad de resolver la cuestión de la equivalencia entre el nivel de la anulación o menoscabo y el nivel de la suspensión. Los Estados Unidos señalan que en Estados Unidos - Ley de 1916 (CE) (párrafo 6 del artículo 22 - Estados Unidos), el Árbitro constató que el derecho de las Comunidades Europeas no debía quedar congelado en el tiempo en la fecha en que las Comunidades Europeas formularon su solicitud al amparo del párrafo 2 del artículo 22. Señalan también que el Árbitro no citó otro precedente que el de Canadá - Créditos y garantías para las aeronaves (párrafo 6 del artículo 22 - Canadá), asunto en el que el Árbitro se abstuvo de tomar en consideración las futuras aplicaciones de la subvención ilegal. Una de las diferencias entre el arbitraje Estados Unidos - Ley de 1916 (CE) (párrafo 6 del artículo 22 - Estados Unidos) y el presente asunto es que, en la fecha de la petición al amparo del párrafo 2 del artículo 22 en Estados Unidos - Ley de 1916 (CE) (párrafo 6 del artículo 22 - Estados Unidos) no había ningún nivel cuantificable de anulación o menoscabo, lo que no ocurre en el presente procedimiento. La diferencia entre la impugnación de una medida "en sí misma" y la impugnación de una medida "en su aplicación" no justifica modificaciones anuales del nivel de la suspensión. El establecimiento de un único nivel anual no modificable de suspensión es coherente con el texto del ESD y con la práctica anterior.128 4.18 Aun cuando el ESD permitiera un nivel modificable, en el presente caso no sería apropiada ninguna modificación. En primer lugar, la impugnación se refiere a la CDSOA "en sí misma" y no a los pagos efectuados en el marco de la CDSOA. Los Estados Unidos consideran que no es posible especificar de antemano el efecto sobre el comercio de la CDSOA en el futuro. Ni siquiera es posible especificar el nivel de los pagos en el marco de la CDSOA dadas las incertidumbres que conlleva su cálculo. Los Estados Unidos concluyen que si se permitiera a las partes volver a cuantificar y revisar su propio nivel de suspensión anualmente, estos arbitrajes generarían diferencias entre las partes en lugar de resolverlas.129
4.19 El Canadá aduce que no hay ninguna razón para que no pueda entenderse que "el nivel" a que se refiere el párrafo 4 del artículo 22 del ESD puede variar anualmente, paralelamente al nivel de anulación o menoscabo, que variará con el nivel de los desembolsos ilegales de los Estados Unidos. El Canadá alega que la posición defendida por los Estados Unidos ha sido ya rechazada por el Árbitro en Estados Unidos - Ley de 1916 (CE) (párrafo 6 del artículo 22 - Estados Unidos). El Canadá considera que la metodología elegida por las partes solicitantes garantiza que el nivel de suspensión siga siendo siempre equivalente a la cuantía de los desembolsos ilegales de los Estados Unidos. Con esa metodología no se exige al árbitro que extrapole los niveles futuros de anulación o menoscabo o haga especulaciones al respecto. El Canadá alega que los derechos de los Estados Unidos están protegidos. Los Estados Unidos sólo han de reducir o eliminar sus desembolsos ilegales para reducir o eliminar paralelamente el nivel de la retorsión contra ellos.130
4.20 Analizamos en primer lugar los argumentos relativos al texto. Aunque observamos que el párrafo 4 del artículo 22 se refiere al "nivel" (en singular) de la suspensión de concesiones u otras obligaciones, no estamos convencidos de que esos términos establezcan la obligación de identificar un nivel único y permanente de anulación o menoscabo. Lo que exige el párrafo 4 del artículo 22 es simplemente que los dos niveles sean equivalentes. En la medida en que los dos niveles sean equivalentes, no vemos que haya ninguna razón por la que esos niveles no puedan ajustarse periódicamente, siempre que los ajustes estén justificados y no aumente la imprevisibilidad como resultado de ellos. De hecho, no vemos que haya en el ESD ninguna limitación a la posibilidad de establecer un nivel variable de suspensión si el nivel de anulación o menoscabo varía también. 4.21 La mayoría de los arbitrajes anteriores han establecido un único nivel de anulación o menoscabo, correspondiente al nivel que existía al final del plazo prudencial concedido a la parte demandada para poner en conformidad su legislación.131 No negamos que este enfoque sea, en la gran mayoría de los casos, el más adecuado. No obstante, no consideramos que haya en el artículo 22 del ESD ninguna disposición que nos impida seguir una vía distinta si las circunstancias del presente caso así lo exigen claramente. 4.22 El análisis económico que hemos realizado antes indica que el valor y la distribución por sectores de la repercusión en el comercio de la CDSOA podrían variar ampliamente de un año al siguiente, debido a los numerosos factores que afectan a las cantidades que pueden desembolsarse, a la naturaleza de los receptores y a la forma en que es probable que cada categoría de receptores utilice las cantidades monetarias que éstos hayan percibido en el marco de la CDSOA. Esta variabilidad es, a nuestro juicio, muy diferente en naturaleza y grado de la evolución, más constante, de las exportaciones registradas en otros casos en los que se aplicaron supuestos hipotéticos132, como CE - Banano III (Estados Unidos) (párrafo 6 del artículo 22 - CE)) o CE - Hormonas (Estados Unidos) (párrafo 6 del artículo 22 - CE). En esos casos, la pérdida de comercio identificada sobre la base de una situación hipotética se estableció artificialmente de una vez por todas. En el presente caso, hay una justificación económica para permitir el establecimiento de un nivel variable de anulación o menoscabo y, correlativamente, de un nivel variable de suspensión de concesiones u otras obligaciones. 4.23 Aunque tenemos presentes los argumentos de los Estados Unidos de que la posibilidad de variar el nivel de suspensiones podría hacer imprevisible el nivel de las contramedidas aplicadas de un año al siguiente, y de que no podría establecerse ninguna fórmula para introducir un grado suficiente de previsibilidad, estos argumentos no nos parecen concluyentes. De hecho, el nivel de la anulación o menoscabo en relación con el efecto sobre el comercio que hemos calculado antes se basa en la CDSOA, una ley concebida y adoptada por las autoridades estadounidenses, cuyos desembolsos son determinados también por las autoridades de los Estados Unidos. Debe resultar sencillo a las autoridades estadounidenses aplicar la fórmula elaborada en la presente Decisión para constatar el volumen del comercio de los Estados Unidos que puede quedar sujeto a la suspensión de concesiones u otras obligaciones en cada uno de los años siguientes. En consecuencia, el grado de imprevisibilidad sería mínimo. 4.24 Además, en el presente caso, los Estados Unidos controlarían los instrumentos para reducir el nivel efectivo de la suspensión de concesiones u otras obligaciones. De hecho, en otros arbitrajes en los que se estableció de una vez por todas el nivel de anulación o menoscabo, la parte demandada no podía influir en el nivel de las contramedidas aplicadas a su comercio, salvo que la parte solicitante aceptara modificarlo. En el presente caso, el nivel de la suspensión de concesiones dependerá automáticamente de la cuantía de los desembolsos efectuados en el marco de la CDSOA en un determinado año. Si esa cuantía disminuye, disminuirá el nivel de la suspensión de concesiones u otras obligaciones que las partes solicitantes tienen derecho a imponer. Si no se efectúan desembolsos, el nivel de la suspensión habrá de ser "cero". 4.25 Por último, aunque hemos expuesto algunas reservas acerca de la noción de "inducción al cumplimiento", observamos que niveles variables podrían lograr este objetivo sin afectar al requisito de "equivalencia" entre el nivel de anulación o menoscabo y el nivel de la suspensión de conformidad con el párrafo 4 del artículo 22 del ESD. Se nos han presentado pruebas convincentes de que, si la CDSOA sigue en vigor, es probable que la cuantía de los desembolsos aumente en los próximos años. Somos conscientes de que es posible que la intensificación de las contramedidas tal vez no induzca realmente al cumplimiento en todos los casos. No obstante, si hemos de adoptar una decisión sobre un nivel de suspensión fijado de una vez por todas sobre la base de los primeros años de aplicación de la CDSOA, es posible que en el curso del tiempo ese nivel de la suspensión de concesiones u otras obligaciones llegue a ser considerablemente inferior al nivel real de anulación o menoscabo resultante de la continuación de la aplicación de la CDSOA. Dicho de otra forma, el costo de la infracción para los Estados Unidos podría disminuir. En tal caso, seguramente disminuirían también los incentivos para el cumplimiento. Consideramos que en el presente caso ese riesgo existe y justifica que determinemos un nivel variable de anulación y menoscabo y, en consecuencia, un nivel variable de la suspensión de concesiones u otras obligaciones. 4.26 Consideramos también que este enfoque es coherente con el principio de pronta y eficaz solución de las diferencias recogido en los párrafos 3 y 4 del artículo 3 del ESD.133 4.27 Por último, al igual que los árbitros en CE - Hormonas (Estados Unidos) (párrafo 6 del artículo 2 - CE) y Estados Unidos - Ley de 1916 (CE)134 (párrafo 6 del artículo 22 - Estados Unidos)135, observamos que los Estados Unidos pueden recurrir a los procedimientos adecuados de solución de diferencias en caso de que consideren que la aplicación de la suspensión por el Canadá supera, en un período determinado, el nivel de la anulación o menoscabo que el Canadá ha sufrido a consecuencia de la infracción de las obligaciones de los Estados Unidos por la CDSOA, conforme se ha calculado utilizando la fórmula establecida antes.136 5.1 Por las razones expuestas, determinamos que, en el asunto Estados Unidos - Ley de compensación por continuación del dumping o mantenimiento de las subvenciones de 2000 (Reclamación inicial del Canadá), puede considerarse que el nivel de anulación o menoscabo que ha sufrido el Canadá en un año determinado equivale al total de los desembolsos efectuados en el marco de la CDSOA el año anterior relativos a derechos antidumping o compensatorios pagados sobre las importaciones procedentes del Canadá, multiplicado por el coeficiente indicado en la sección III.D supra. 5.2 En consecuencia, decidimos que la suspensión por el Canadá de concesiones u otras obligaciones en forma de:
que abarque, anualmente, un valor total del comercio que no sea superior, en dólares de los Estados Unidos, al importe resultante de la siguiente ecuación:
multiplicada por:
sería compatible con el párrafo 4 del artículo 22 del ESD. 5.3 A este respecto, instamos al Canadá a garantizar que, si decide seguir adelante con la suspensión con respecto a los Estados Unidos de las obligaciones a las que se hace referencia en el párrafo 5.2 b) supra, lo haga en tal forma que no se supere el valor del comercio máximo a que se hace referencia en el párrafo anterior. Instamos también al Canadá a que cuando presente, en su caso, una petición revisada de autorización para suspender concesiones al OSD de conformidad con la presente Decisión, indique específicamente los términos de las medidas que adoptará para aplicar la suspensión, con el fin de fomentar una mayor transparencia en este proceso. 5.4 Además, sugerimos que el Canadá notifique al OSD, anualmente, el volumen del comercio que quedará sujeto a la suspensión de concesiones, así como las medidas que adoptará a tal fin. 5.5 Por último, recordamos que el párrafo 8 del artículo 22 del ESD establece lo siguiente:
6.1 Algunas de las cuestiones que se han planteado en el presente procedimiento nos inducen a formular las siguientes observaciones con miras a un análisis más amplio. 6.2 Como se ha indicado antes, el ESD no aclara expresamente la finalidad a que responde la autorización de la suspensión de concesiones u otras obligaciones. De un lado, de la obligación general de cumplir las recomendaciones y resoluciones de la OSD parece desprenderse que la suspensión de concesiones u otras obligaciones tiene por fin inducir al cumplimiento, como ha sido reconocido por árbitros anteriores.137 No obstante, es probable que lo que puede inducir exactamente al cumplimiento sea distinto en cada caso, en función de diversos factores, entre ellos, pero no sólo, el nivel de la suspensión de obligaciones autorizado.138 6.3 De otro lado, el requisito de que el nivel de esas suspensiones sea equivalente al nivel de la anulación o menoscabo que ha sufrido la parte reclamante parece indicar que la suspensión de concesiones u otras obligaciones es únicamente un medio para obtener alguna forma de compensación temporal, aun en caso de que haya fracasado la negociación de compensaciones. 6.4 Dicho de otra forma, no resulta enteramente claro cuál es la función que desempeña la suspensión de obligaciones en el ESD, y una gran parte del debate conceptual que ha tenido lugar en el presente procedimiento podría haberse evitado si se hubieran identificado un "objeto y fin" claros. 6.5 El sistema de solución de diferencias de la OMC permite a los Miembros impugnar una ley en sí misma, es decir, con independencia de que haya sido aplicada o no. Cabe la posibilidad de que el planteamiento "clásico", basado en la evaluación del efecto sobre el comercio de una medida determinada no siempre contribuya a identificar el nivel real de anulación o menoscabo, especialmente en un momento en el que aún no haya habido casos de aplicación. Ello puede deberse a que la repercusión en el comercio de una medida puede resultar difícil de evaluar por la falta de cifras verificables. Consideramos que, aunque todas las partes tienen obligación de colaborar con el árbitro en el establecimiento de los hechos, no hay a priori motivo para penalizar a la parte solicitante o a la parte demandada en los casos en que resulta difícil o imposible encontrar cifras justificativas. Consideramos que se trata de una situación que es preciso abordar para llegar a una decisión sobre lo que en tales casos puede obtenerse mediante el recurso a la suspensión de obligaciones. 6.6 En el presente arbitraje, hemos interpretado el concepto de anulación o menoscabo basándonos, entre otros elementos, en el texto del artículo XXIII del GATT de 1994 y del párrafo 8 del artículo 3 del ESD. No obstante, consideramos, a partir del amplio debate que las partes han llevado a cabo sobre este concepto, que el sentido real de esta disposición no es claro y que es preciso analizarlo en el foro adecuado. 6.7 Por último, observamos que una cuestión que se plantea a consecuencia de la aplicación del enfoque con arreglo al cual se otorgaría a cada parte el derecho de suspender obligaciones exclusivamente en relación con sus propias exportaciones es que habrá desembolsos en el marco de la CDSOA correspondientes a productos procedentes de otros Miembros y no Miembros de la OMC respecto de los cuales no se ha autorizado ninguna suspensión de concesiones u otras obligaciones. PROCEDIMIENTO DE TRABAJO DEL ÁRBITRO El Árbitro seguirá los procedimientos normales de trabajo del ESD en lo pertinente y adaptados a las circunstancias de estas actuaciones, de conformidad con el calendario que ha adoptado. A este respecto:
METODOLOGÍA PARA CALCULAR EL EFECTO SOBRE EL COMERCIO
1. En la sección III.C.2 de la presente Decisión se exponen los sistemas propuestos por las partes para estimar el descenso de las importaciones derivado del desembolso de fondos en el marco de la Ley de compensación por continuación del dumping o mantenimiento de las subvenciones. La finalidad del presente anexo es explicar la metodología utilizada para calcular los valores del cuadro 3 del texto principal. En la sección B se describe esa metodología. A continuación se explican, en la sección C, las modificaciones introducidas en el modelo de las partes solicitantes por el Árbitro al aplicarlo. La sección D analiza la cuestión de los valores que han de asignarse a los diversos parámetros. En la última sección se presentan los resultados globales.
2. En la decisión del arbitraje Estados Unidos - EVE (párrafo 6 del artículo 22 - Estados Unidos) se analiza detenidamente la función de la formulación de un modelo económico de los efectos sobre el comercio.139 En ese caso, el Árbitro se enfrentó a un problema análogo al que nos enfrentamos, la elección de un modelo apropiado, pero su enfoque difiere del que hemos adoptado, puesto que decidió utilizar, en todos sus aspectos, el modelo propuesto por una de las partes. En apoyo de su decisión, el Árbitro que examinó ese asunto destacó que el modelo que utilizó, aunque había sido propuesto por las Comunidades Europeas, había sido elaborado en realidad por el Gobierno de los Estados Unidos para explicar al Congreso de ese país los efectos sobre el comercio del programa EVE. Por ello, el Árbitro llegó a la conclusión de que si era adecuado para el Congreso de los Estados Unidos, el modelo sería también adecuado para el arbitraje.140 3. En el presente caso, en respuesta a la petición que hicimos a todas las partes de presentar modelos adecuados, a su juicio, para simular las repercusiones en el comercio de los desembolsos en el marco de la CDSOA, se nos presentaron dos modelos. No obstante, como se explica en la sección III.C.2, los modelos propuestos por las partes solicitantes y por los Estados Unidos, a pesar de ser bastante similares, diferían en su nivel de agregación y, en cierta medida, en los diversos parámetros que sirven para estimar la disminución hipotética del valor de las importaciones derivada de los pagos en el marco de la CDSOA.141 El modelo de las partes solicitantes se basaba en cifras agregadas para cada uno de los tres parámetros, en tanto que el de los Estados Unidos calculaba resultados a nivel de productos respecto de cada Miembro de la OMC afectado. La estimación agregada se obtenía en ese sistema sumando las estimaciones correspondientes a los diversos productos. 4. A pesar de las ventajas relativas de los modelos propuestos, en la forma en que se presentaron en las presentes actuaciones, cada uno de ellos adolecía de deficiencias fundamentales que le hacían inviable para el presente caso. El modelo de las partes solicitantes requería valores a nivel del conjunto de la economía. En consecuencia, se utilizaba un único parámetro de elasticidad para reflejar la sustituibilidad entre los productos nacionales y los productos importados. De forma análoga, en ese modelo se suponía que el valor de la penetración de las importaciones era el promedio correspondiente a toda la economía. La dificultad que entraña ese sistema es que prescinde de la considerable diferencia existente entre los sectores en lo que respecta al grado en el que se benefician de los desembolsos efectuados en el marco de la CDSOA. Intuitivamente, cabría esperar que los valores de la elasticidad de sustitución y de la penetración de las importaciones correspondientes a sectores que absorben una proporción relativamente mayor de los desembolsos efectuados en el marco de la CDSOA tuvieran mayor peso en la cifra global. 5. El modelo de los Estados Unidos, aunque ampliamente aceptado por los autores, no podía aplicarse a todos los productos respecto de los cuales hay desembolsos en el marco de la CDSOA por lo que, respecto de esos productos era preciso establecer una presunción para obtener por aproximación el efecto sobre el comercio, lo que planteaba la cuestión de si la mayor complejidad de ese modelo estaba o no justificada dado que, en último término, era necesario también establecer presunciones ad hoc en relación con parámetros fundamentales. 6. Además, no se disponía de estimaciones precisas para cada uno de los parámetros de elasticidad, por lo que habría sido necesaria una serie de valores para la elasticidad con respecto a los precios de la demanda, la elasticidad de sustitución y las elasticidades de la oferta de los productores nacionales y extranjeros, lo que, como manifestaron las partes solicitantes, genera "mayores deficiencias en relación con los parámetros que el modelo propuesto por las partes solicitantes".142 7. Dado que, técnicamente, resulta difícil aplicar de forma independiente el modelo de los Estados Unidos, hemos optado por una versión modificada del modelo propuesto por las partes solicitantes. En concreto, hemos realizado en él ajustes para tener en cuenta las preocupaciones técnicas expuestas por los Estados Unidos. Aunque el motivo principal para utilizar el modelo de las partes solicitantes es la facilidad con la que puede ser empleado, tomamos también nota de que los Estados Unidos no han criticado la especificación del modelo de las partes solicitantes. Las críticas se han centrado predominantemente en los valores asignados a los diversos parámetros.143 8. El modelo básico de las partes solicitantes se expresa a continuación mediante la ecuación (A1). Esta ecuación es idéntica a la ecuación (5) del texto principal: Reducción de las importaciones derivada de los desembolsos
fórmula en la cual144,
S es el valor total de los pagos como margen de la
reducción de precios en la producción nacional financiada por los pagos,
que puede expresarse de la siguiente forma:
R es la relación entre el valor de las importaciones
y el valor de los envíos internos en los mercados de que se trata, y
puede expresarse como
9. Analizamos en primer lugar la especificación del modelo y
las preocupaciones acerca de su solidez. En primer lugar, compartimos la opinión
de los Estados Unidos de que no se puede tener la absoluta certeza de que el
desembolso total del que se ha beneficiado una empresa se destinará a la
reducción de las importaciones. Aunque el principio económico que apoya un
traspaso del 100 por ciento es firme, es preciso ajustar la especificación del
modelo para tener en cuenta los casos en los que el efecto de traspaso es
inferior al 100 por ciento. En consecuencia, podemos incluir en la ecuación A1
un cuarto multiplicador para tener en cuenta el traspaso inferior al 100 por
ciento y reformular la ecuación A1 como ecuación A2 (ecuación (6) del texto
principal): fórmula en la que
a es el coeficiente de traspaso y tiene el
valor: 0 < a < 1.
10. La atribución
a de un valor cero implica que ninguna
parte del gasto se utiliza para reducir los precios, por lo que el efecto
estimado sobre el comercio ser ía cero. Tal es la tesis
expuesta por los Estados Unidos. La tesis contraria, expuesta por las partes
solicitantes, es que tiene un valor de 1, lo que representa un traspaso del 100
por ciento. 11. El objeto principal de nuestro sistema para analizar el
efecto sobre el comercio es determinar un coeficiente de efecto sobre el
comercio, que puede definirse como la cifra que multiplicada por el nivel de
desembolsos aplicable nos permite estimar el efecto total sobre el comercio. Al
centrarnos en el coeficiente como base de nuestro laudo resulta más sencillo
simplificar y salvar las diferencias en los modelos propuestos. En la fórmula A2
supra , el coeficiente puede
definirse como el producto de a,
h y R. As í pues, la
ecuación A2 puede reducirse a A3:
fórmula en la que
b es el coeficiente de efecto sobre el
comercio y puede tener un valor superior o igual a cero. Es importante tambi én
señalar que ese coeficiente no asigna valores específicos a la elasticidad de
sustitución o al traspaso. Para determinar un único valor para
b pueden utilizarse diferentes
combinaciones de los valores de esas variables.
12. La segunda cuestión que se plantea es el nivel al que ha
de aplicarse el modelo. Desde el punto de vista técnico, el modelo puede
aplicarse a nivel de productos, como proponen los Estados Unidos, o a nivel
nacional, o agregado, como proponen las partes solicitantes. 13. Para la tarea que hemos de llevar a cabo, no cabe duda de
que sería preferible un enfoque desagregado. Con arreglo al programa de la
CDSOA, se perciben derechos a nivel de productos y se efectúan desembolsos a
empresas peticionarias. No obstante, como han señalado los Estados Unidos, en el
caso de algunos productos no se dispone de datos relativos a la producción,
elemento fundamental para aplicar cualquier modelo económico. Con un grado mayor
de agregación, aumenta la probabilidad de disponer de datos, aunque en
detrimento de una mayor precisión. 14. Para examinar la viabilidad de la aplicación de un modelo
a un nivel de agregación superior al nivel de los productos e inferior al nivel
nacional, solicitamos a los Estados Unidos que nos facilitaran datos respecto de
cada uno de los parámetros de la ecuación A2.145 Aunque la petición se hizo con
respecto al nivel de 2 dígitos de la Clasificación Industrial Internacional
Uniforme, los Estados Unidos facilitaron los datos necesarios a nivel de 3
dígitos de la Clasificación Industrial de América del Norte ("NAIC"), lo que
resulta más apropiado. 15. En una serie posterior de preguntas, pedimos a cada una
de las partes que presentara los datos adicionales necesarios para aplicar un
modelo económico a nivel de 3 dígitos de la NAIC.146 En respuesta a esas preguntas,
tanto las partes solicitantes como los Estados Unidos manifestaron
preocupaciones en relación con la realización de un análisis hipotético de los
efectos sobre el comercio a nivel de 3 dígitos de la NAIC. En consecuencia,
antes de seguir adelante hemos de exponer y analizar esas preocupaciones. 16. En opinión de las partes solicitantes: "Los niveles de tres dígitos de la NAIC no pueden
representar de forma exacta las elasticidades de sustitución de los
productos que se benefician de pagos en el marco de la CDSOA. Ese nivel no
es suficientemente desagregado y abarca una serie demasiado amplia de
productos. De hecho, la mayoría de los productos objeto de órdenes
antidumping se especifican a un nivel muy desagregado. La utilización de
estimaciones agregadas de elasticidades de sustitución para productos
desagregados provocaría una distorsión de los resultados de los efectos
calculados sobre el comercio."147 17. Las partes solicitantes añadieron que era probable que
esa distorsión fuera una distorsión a la baja, ya que es probable que las
elasticidades referidas a productos específicos sean mayores que las
elasticidades agregadas.148 En apoyo de esa afirmación se citó el ejemplo de la
pasta. Este producto se agruparía con los cereales para desayuno y las golosinas
en barras, que suelen ser productos de marca. Las partes solicitantes pusieron
también de relieve un problema similar en relación con las diversas clases de
rodamientos, haciendo notar la diferencia entre los rodamientos de gran
precisión utilizados en las aeronaves y los utilizados en la industria del
automóvil y en los aparatos electrodomésticos. 18. Los Estados Unidos opinaban, al igual que las partes
solicitantes, que un análisis a nivel de 3 dígitos llevaría aparejada
forzosamente una distorsión de los resultados. Los Estados Unidos declararon que
"todas las partes coinciden en que un modelo basado en datos a nivel de 3
dígitos de la Clasificación Industrial de América del Norte o del Proyecto de
análisis del comercio mundial (GTAP) daría lugar a una estimación relativamente
imprecisa del efecto que la CDSOA tiene sobre el comercio de las partes
solicitantes".149 19. Las partes nos han colocado en una difícil posición en lo
que respecta a la elección de un nivel adecuado de agregación. Coincidimos con
los Estados Unidos en que una metodología más centrada en productos específicos
es preferible a una metodología agregada. No obstante, al no disponer de los
datos apropiados para esa metodología, no entendemos cómo puede una metodología
desagregada ser más exacta que una metodología agregada. Además, señalamos que
la solución de los Estados Unidos para los casos en que no se dispone de los
datos necesarios consistía en suponer la aplicación de los resultados de su
análisis con datos disponibles a los productos respecto de los que no se
disponía de datos.150 En efecto, los Estados Unidos suponen que el análisis
aplicado a una serie de productos podría aplicarse automáticamente a otra serie
de productos, suposición que lleva aparejada implícitamente los mismos tipos de
distorsiones e inexactitudes que los Estados Unidos han criticado. 20. Aun reiterando que la formulación de modelos económicos
no es siempre precisa, consideramos que la cuestión estriba en si los parámetros
generales de un producto obtenido mediante un análisis de los efectos sobre el
comercio son o no "razonables".151 A este respecto, consideramos que un análisis a
nivel de 3 dígitos salva efectivamente los problemas que entrañan un modelo
excesivamente agregado que suponga un único valor para cada variable y un
análisis desagregado, para el que no se dispone de todos los datos necesarios. 21. En consecuencia, el sistema que hemos adoptado consiste
en estimar el efecto sobre el comercio, para un año determinado, a nivel de 3
dígitos y sumar después los valores correspondientes para obtener el efecto
total sobre el comercio.152 Ese efecto total sobre el comercio se divide
posteriormente por el nivel de los desembolsos para obtener el coeficiente de
efecto sobre el comerci o (β en la
ecuación A3). La misma operación se realiza respecto de
cada uno de los años comprendidos entre 2001 y 2003. A continuación se halla el
promedio simple de esas tres cifras para obtener el valor final del coeficiente.
Los resultados obtenidos mediante la aplicación de este sistema se exponen y
presentan en la última sección del presente anexo. C. VALORES ASIGNADOS A LOS PARÁMETROS 1. Traspaso 22. Las partes adoptan posiciones radicalmente opuestas en
relación con el traspaso. Los Estados Unidos afirman que su valor es cero y las
partes solicitantes que es el 100 por ciento. En la sección III.4 d) se exponen
la justificación de las posiciones de las partes y nuestras opiniones acerca de
los valores adecuados. En síntesis, hemos optado por una gama de valores de
traspaso que va del 25 al 100 por ciento. No nos convence el argumento de los
Estados Unidos de que debe considerarse que el valor del traspaso es cero.
Aunque los Estados Unidos han citado algunos casos en los que las empresas que
se beneficiaron de desembolsos en el marco de la CDSOA no utilizaron los fondos,
no han demostrado de forma convincente que pueda decirse lo mismo respecto de
cada dólar desembolsado en el marco del programa CDSOA.153 23. De forma análoga, el hecho de que los Estados Unidos
pudieran citar al menos una empresa que no utilizó los fondos para desviar las
importaciones indica que no sería realista suponer un traspaso del 100 por
ciento. No obstante, el problema con el que nos enfrentamos es que no hay ningún
dato que indique cuál podría ser el límite superior de no ser éste el 100 por
ciento. La teoría económica y las presiones comerciales apuntan al 100 por
ciento, pero no a otro porcentaje específico. Como hemos manifestado en el
párrafo 3.142, nuestra intuición nos dice que si el punto más alto de la gama no
es el 100 por ciento, es probable que se sitúe en un porcentaje muy cercano.
2. Elasticidades 24. Como han señalado las partes, hay un intenso debate
acerca de los valores adecuados que han de asignarse a las diversas
elasticidades utilizadas en la elaboración de un modelo. No sólo hay diferencias
a nivel de productos específicos sino que, como han indicado los Estados Unidos,
habría diferencias acerca de la metodología pertinente de agregación que debe
emplearse si los cálculos no se efectúan a nivel de productos. 25. El modelo de las partes solicitantes se basa en un único
valor de elasticidad, el de la elasticidad de sustitución. Por el contrario, en
el modelo de los Estados Unidos se utilizan tres valores además del valor de la
elasticidad de sustitución. Coincidimos con las partes solicitantes en que deben
explorarse todas las vías para reducir al mínimo la varianza entre valores. A
este respecto, el modelo de las partes solicitantes reduce el debate sobre los
valores de elasticidad pertinentes a la elasticidad de sustitución. 26. Las mismas partes solicitantes reconocen las dificultades
para obtener estimaciones precisas. Como prueba de los valores que podían
utilizarse para modelizar el efecto sobre el comercio se presentaron dos series
de elasticidades. La primera serie estaba tomada del Proyecto de análisis del
comercio mundial (GTAP) y se basaba en los sectores de su modelo básico. La
segunda serie presentada para los mismos sectores se había obtenido de
investigaciones realizadas para la Comisión de Comercio Internacional de los
Estados Unidos ("USITC"). Había considerables diferencias entre una y otra serie
(cuadro 1 del anexo). La serie estándar del GTAP tiene una media menor (2,7) que
la de las estimaciones de la USITC (3,1) y un intervalo menor (4 en comparación
con 3,4) pero ambas series tienen la misma mediana (2,8). En la serie de la
USITC hay valores más altos en 22 de las categorías y el mismo valor en 8. 27. En un intento de establecer un marco viable para la
elaboración de un modelo, se pidió a las partes que facilitaran las
elasticidades de sustitución a nivel de 3 dígitos de la NAIC.154 Las partes
solicitantes, aunque expusieron algunas reservas, respondieron de forma positiva
a esta petición y facilitaron los datos solicitados. Los Estados Unidos no lo
hicieron, pero expusieron muchas de las dificultades a las que se enfrentaba una
metodología para concordar los datos de una y otra clasificación. Los Estados
Unidos se ofrecieron también a dar una respuesta positiva a la petición, pero
únicamente en un momento posterior.155 En consecuencia, no tuvimos otra opción que
utilizar las estimaciones de elasticidad facilitadas por las partes
solicitantes. No obstante, antes de hacerlo, examinamos las estimaciones
presentadas por los Estados Unidos conforme a las categorías de productos
respecto de los que se efectuaron desembolsos en el marco de la CDSOA. En el
cuadro 1 del anexo figuran datos estadísticos resumidos para cada una de las
cuatro series de valores de elasticidad: GTAP, estimaciones del GTAP de la
USITC, elasticidades presentadas por los Estados Unidos (baja, alta y media) por
categorías de productos en relación con la CDSOA y categorías por sectores de 3
dígitos de la NAIC conforme a los datos presentados por las partes solicitantes.
Cuadro 1 del anexo: Datos estadísticos resumidos de las series
de elasticidades de sustitución
GTAP USITC GTAP Partes solicitantes NAIC Estados Unidos-Productos Baja* Estados Unidos-Productos Alta* Media 2,68 3,09 2,67 2,83 3,99 5,17 Mediana 2,8 2,8 2,8 3 4 5 Desviación típica 0,8 1,18 0,79 0,87 0,92 1,12 Mínimo 1,8 1 1,8 1 2 3 Máximo 5,2 5 5,2 5 6,5 8 Número total 41 41 31 65 65 65 *No se incluyen valores para los tubos sin soldadura y el
azúcar, puesto que no se facilitaron valores específicos para esos productos,
sino que sólo se indicó, respectivamente, "alta" y "perfecta". 28. El cuadro confirma la opinión de las partes solicitantes
de que las elasticidades agregadas tienden a ser menores. Las tres primeras
columnas reflejan los valores de la clasificación del GTAP, incluida la
clasificación concordada en la categoría de la NAIC. La mediana de esas tres
series es 2,8 y la media oscila entre 2,67 y 3,09. En cambio, la media de los
valores medios de las estimaciones de la elasticidad por producto de los Estados
Unidos es 3,99 y el valor de la mediana, 4. El valor máximo para esta categoría
es 6,5, en tanto que el máximo para los valores agregados es 6,2. En general,
las estadísticas descriptivas de la categoría correspondiente a los valores
bajos propuesta por los Estados Unidos corresponden a las estadísticas de las
primeras tres columnas. 29. El cuadro confirma además que la cuestión de los valores
que han de asignarse a las diversas elasticidades de sustitución que puede
utilizar quien elabora un modelo está lejos de estar resuelta. Nuestro problema
se complica debido a que, a pesar de haber recabado específicamente los valores
que podíamos utilizar, sólo disponemos de una serie de valores para el nivel de
3 dígitos de la NAIC. Para tener en cuenta el error de medida y, naturalmente,
la distorsión producida por la agregación, nos proponemos utilizar las series de
estimaciones de elasticidad de las partes solicitantes, pero modificadas en un
20 por ciento para obtener una gama de efectos. Así pues, se llevarán a cabo los
cálculos utilizando valores de elasticidad superiores e inferiores en un 20 por
ciento a las elasticidades propuestas. Ese porcentaje del 20 por ciento se
eligió como cifra de ajuste prudente, habida cuenta de que la diferencia entre
las medias de los valores bajos y medios de los Estados Unidos y de los valores
medios y altos de los Estados Unidos es aproximadamente un 25 por ciento.
3. Penetración de las importaciones 30. Los valores de penetración de las importaciones se
calcularon utilizando datos facilitados por los Estados Unidos. Según las partes
solicitantes esos valores reflejan la "relación entre las importaciones y los
envíos internos". Estos últimos se definen como los envíos totales menos las
exportaciones. 31. Las cifras recogidas en el cuadro corresponden a lo que
cabría esperar intuitivamente, con excepción de la cifra, muy elevada,
correspondiente al pescado y los productos de la pesca. Las cifras de producción
notificadas para los años 2000 a 2002 son 3.550 millones de dólares EE.UU.,
3.230 millones de dólares EE.UU. y 3.090 millones de dólares EE.UU.,
respectivamente. Las cifras de las exportaciones para esos años fueron 2.660
millones de dólares EE.UU., 2.850 y 2.800 millones de dólares EE.UU. Si se
combinan esas cifras con las cifras de importación de 8.120, 7.710 y
7.800 millones de dólares EE.UU. para los años correspondientes, las cifras de
penetración de las importaciones resultantes son muy altas en comparación con
las calculadas para los demás sectores.156
Cuadro 2 del anexo: Coeficiente de penetración de las
importaciones
Sector Código de la NAIC 2001 2002 2003 Productos agropecuarios 111 0,16 0,16 0,17 Ganadería y productos de ganadería 112 0,03 0,04 0,03 114 20,60 26,89 23,79* Productos de las industrias alimenticias 311 0,05 0,05 0,05 Bebidas y productos del tabaco 312 0,08 0,09 0,11 Textiles y tejidos 313 0,16 0,19 0,21 Artículos textiles confeccionados 314 0,25 0,27 0,30 Prendas de vestir y accesorios 315 1,30 1,29 1,38 Productos de cuero y similares 316 3,34 2,64 2,55 Productos de madera 321 0,18 0,19 0,19 Papel 322 0,13 0,13 0,13 Productos de imprenta y editoriales y similares 323 0,04 0,05 0,05 Productos de petróleo y de carbón 324 0,17 0,16 0,17 Productos químicos 325 0,22 0,25 0,28 Caucho y productos de plástico 326 0,11 0,11 0,12 Productos minerales no metálicos 327 0,15 0,16 0,18 Metales de primera fusión 331 0,30 0,28 0,30 Productos metálicos, n.e.p. 332 0,11 0,12 0,13 Maquinaría, excepto la eléctrica 333 0,38 0,37 0,42 Productos informáticos y electrónicos 334 0,69 0,75 0,70 Equipo, aparatos y componentes eléctricos 335 0,43 0,48 0,52 Material de transporte 336 0,44 0,44 0,45 Muebles y accesorios 337 0,22 0,26 0,29 Productos manufacturados diversos 339 0,59 0,61 0,60 *Promedio de 2001 y 2002. 4. Valor de los desembolsos 32. Los datos relativos a la magnitud de los desembolsos en
el marco de la CDSOA a nivel de 3 dígitos de la NAIC fueron facilitados por los
Estados Unidos en respuesta a una petición de que facilitaran esa información.
Al facilitarlos, los Estados Unidos indicaron que no podían clasificar
17 productos. El total de esos desembolsos no clasificados no es despreciable y
plantea un problema con respecto a la estimación del efecto total. Al examinar
esos desembolsos, parece que algunos de los pagos podrían clasificarse en las
categorías pertinentes. No obstante, dado que los Estados Unidos optan por no
clasificarlos, no nos cabe sino suponer que no disponemos de información
pertinente a su clasificación. En consecuencia, esos pagos figurarán como "no
clasificados en otra parte" y sin un código de la NAIC. 33. Los datos correspondientes a los desembolsos no
clasificados generan un problema de asignación de los valores de las
elasticidades y del valor de la penetración de las importaciones. La solución
que hemos dado a ese problema, en este caso, consiste en suponer una elasticidad
de sustitución de 2,8, que es el valor de la mediana, y un valor de penetración
de las importaciones que corresponde al promedio de las categorías pertinentes
de la NAIC para el año de que se trata.157 Al calcular ese último valor, excluimos
el pescado y los productos de la pesca, por cuanto de los datos presentados por
los Estados Unidos se desprende claramente que ninguno de los productos de la
pesca no clasificados correspondería a esta categoría. Además, destacamos que
los valores resultantes para cada uno de los años no se alejan demasiado del
valor global de 0,295 presentado por las partes solicitantes, que podría
utilizarse también como aproximación. D. APLICACIÓN DEL MODELO 34. Tras habernos ocupado de la especificación y de los
diversos parámetros del modelo, nos ocupamos ahora de su aplicación. La
metodología de agregación adoptada para los resultados a nivel de sectores de 3
dígitos es similar a la de los Estados Unidos. Se suman las diversas
estimaciones hipotéticas del comercio perdido a consecuencia de los desembolsos
en el marco de la CDSOA a nivel de sectores de 3 dígitos para obtener el efecto
total sobre el comercio. Ese efecto total sobre el comercio se divide después
por el total de los desembolsos efectuados en el marco de la CDSOA en el año de
que se trate para obtener el valor del coeficiente de efecto sobre el comercio.
Ese valor, por definición, corresponde específicamente a las presunciones
relativas a los valores de las elasticidades de sustitución y del efecto de
traspaso. La modificación de las presunciones relativas a esas variables
modificará forzosamente el resultado final. Como hemos explicado antes, el
sistema seguido con respecto al valor de las elasticidades de sustitución
consiste en modificar en un 20 por ciento en más y en menos los valores
propuestos. 35. Este proceso se repite para cada uno de los años
comprendidos entre 2001 y 2003, suponiendo un valor de traspaso del 100 por
ciento. En los cuadros 3 a 5 figuran los resultados de esas simulaciones. En
esos cuadros figuran en primer lugar el sector y el código pertinentes de la
NAIC. A continuación se indica el desembolso en el marco de la CDSOA para el
sector, conforme a los datos presentados por los Estados Unidos. La cuarta
columna corresponde a la elasticidad de sustitución, seguida por la variable
relativa a la penetración en el mercado. Como se ha indicado antes, se utilizan
tres valores de elasticidad. El efecto sobre el comercio resultante de cada una
de esas presunciones figura en las últimas tres columnas como reducción baja,
media y alta. 36. La penúltima fila de los cuadros, titulada "totales" es
la suma, cuando resulta pertinente, de todas las filas anteriores. En
consecuencia, las reducciones simuladas figuran en "reducción de las
importaciones". En la última fila, titulada "coeficiente de efecto sobre el
comercio" figura el valor que se obtiene dividiendo el efecto total sobre el
comercio (de la fila anterior) por los desembolsos totales en el marco de la
CDSOA. Con respecto a 2001, esos valores (que figuran en el cuadro 3 del anexo)
son 1,09 para la gama de valores medios, 0,87 para la de valores bajos y 1,30
para la de valores altos. De forma análoga, los resultados correspondientes a
2002 y 2003 se recogen en los cuadros 4 y 5 del anexo, respectivamente. 37. Con objeto de ajustar los resultados de la simulación
para las diversas presunciones de traspaso, conforme a lo propuesto por los
Estados Unidos, procedemos simplemente a reducir el valor de los desembolsos.
Por ejemplo, en el caso de una presunción de un traspaso del 25 por ciento, sólo
se utiliza el 25 por ciento de los desembolsos correspondientes para calcular el
efecto sobre el comercio, lo que, en relación con la ecuación A3, implicaría
suponer que el valor de α es 0,25.
El cua dro 6 del anexo, que es también el cuadro 3 del
texto principal, presenta los diversos resultados correspondientes a los
distintos valores presuntos de la elasticidad de sustitución y el traspaso. 38. Queda únicamente por calcular el coeficiente final de
efecto sobre el comercio. Al hacerlo hemos decidido tomar el promedio simple de
los coeficientes correspondientes a los tres años (2001‑2003). La razón para
ello es la variación de los valores y de la distribución de los pagos. Un
período más amplio refleja mejor el valor y el tipo de distribución que cabe
esperar del funcionamiento del programa en el curso del tiempo. Como hemos
indicado en el párrafo 3.144, tomamos para cada año las dos filas intermedias y
la columna central y hallamos el promedio de esos tres valores. De esa forma
obtenemos 0,68 para 2001, 0,78 para 2002 y 0,70 para 2003. El promedio simple de
esos tres valores es 0,72. En consecuencia, el valor de B en la ecuación A3, o
coeficiente de efecto sobre el comercio, es 0,72.
Cuadro 3 del anexo: Efecto hipotético sobre el comercio de los
desembolsos en el marco de la CDSOA, suponiendo
un traspaso del 100 por ciento a nivel de 3 dígitos de la NAIC, 2001
Cuadro 4 del anexo: Efecto hipotético sobre el comercio de los desembolsos en el marco de la CDSOA, suponiendo un traspaso del 100 por ciento a nivel de 3 dígitos de la NAIC, 2002
Cuadro 5 del anexo: Efecto hipotético sobre el comercio de los desembolsos en el marco de la CDSOA, suponiendo un traspaso del 100 por ciento a nivel de 3 dígitos de la NAIC, 2003
Cuadro 6 del anexo: Resumen de los resultados correspondientes
a distintos
__________
103 Se considera una observación la estimación para un producto determinado, en un año determinado y para un exportador determinado. A pesar de haber un número considerablemente mayor de períodos de observaciones, los Estados Unidos optaron por no presentar los datos correspondientes a esas observaciones que no se ajustaban a su supuesto en relación con el efecto de minimis.
104 Observaciones de las partes solicitantes de 14 de junio de 2004 sobre las respuestas de los Estados Unidos a la segunda serie de preguntas del Árbitro, párrafo 21.
105 Véase el recuadro 1 de las respuestas conjuntas de las partes solicitantes a las preguntas del Árbitro, de fecha 28 de abril de 2004.
106 Estados Unidos - EVE (párrafo 6 del artículo 22 - Estados Unidos), párrafo 6.49.
107 Ibid.
108 Respuestas conjuntas de las partes solicitantes a la segunda serie de preguntas escritas del Árbitro, 7 de junio de 2004, párrafos 13 y 14.
109 Véase el párrafo 3.115, supra.
110 Los efectos agregados sobre el comercio se definen como la reducción total de las importaciones a consecuencia de los desembolsos en el marco de la CDSOA.
111 Destacamos también la posibilidad de que la rectificación en cuestión se refleje en las cifras publicadas posteriormente.
112 Véase Comunicación escrita de los Estados Unidos, párrafo 13.
113 Prueba documental JR-15.
114 Estados Unidos - EVE (párrafo 6 del artículo 22 - Estados Unidos), nota 97 de pie de página.
115 Segunda serie de preguntas del Árbitro, de fecha 28 de mayo de 2004.
116 Respuesta de los Estados Unidos a la segunda serie de preguntas del Árbitro, párrafo 13.
117 Las razones para utilizar un período de tres años se explican más detalladamente en el anexo B, párrafo 38.
118 CE - Hormonas (Canadá) (párrafo 6 del artículo 22 - CE), párrafos 57-61.
119 Partimos del supuesto de que los Estados Unidos seguirán haciendo pública la cuantía de los desembolsos efectuados en el marco de la CDSOA anualmente.
120 La petición del Canadá se describe en los párrafos 1.5 y 1.6, supra.
121 Comunicación escrita de los Estados Unidos, párrafos 28-30.
122 Declaración oral de los Estados Unidos, párrafos 16 y 17.
123 Comunicación escrita del Canadá, párrafos 60 y 61.
124 Véase el párrafo 1.5 b) supra.
125 Véase la sección II.B.4, supra. Señalamos a este respecto que no se ha formulado ninguna alegación en relación con el párrafo 3 del artículo 22 del ESD.
126 La parte pertinente del documento sobre la metodología presentado por las partes solicitantes (excepto Chile) el 23 de febrero de 2004 dice lo siguiente:
127 Véanse también nuestras observaciones en el párrafo 6.7 infra.
128 Comunicación escrita de los Estados Unidos, párrafos 80-90.
129 Comunicación escrita de los Estados Unidos, párrafo 91.
130 Comunicación escrita del Canadá, párrafos 56-59.
131 Véanse, por ejemplo, CE - Hormonas (Canadá) (párrafo 6 del artículo 22 - CE), párrafo 37; Brasil - Aeronaves (párrafo 6 del artículo 22 - Brasil), párrafos 3.63-3.65; Estados Unidos - EVE (párrafo 6 del artículo 22 - Estados Unidos), párrafos 2.12-2.15; Canadá - Créditos y garantías para las aeronaves (párrafo 6 del artículo 22 - Canadá), párrafos 3.67-3.73.
132 Véase en la nota 42 supra una definición de "situación hipotética".
133 Véase CE - Hormonas (Canadá) (párrafo 6 del artículo 22 - CE), párrafo 38.
134 Véase el párrafo 82.
135 Véase el párrafo 9.2.
136 Véanse también los informes del Grupo Especial y del Órgano de Apelación en Estados Unidos - Determinados productos procedentes de la CE.
137 CE - Banano III (Estados Unidos) (párrafo 6 del artículo 22 - CE), párrafo 6.3.
138 Aunque el valor de la suspensión de concesiones u otras obligaciones acude inmediatamente a la mente como factor pertinente para inducir al cumplimiento, es preciso reconocer también que la función real del valor de esa suspensión con respecto al logro o no del cumplimiento puede variar de un caso a otro. Es posible que en algunos casos, incluso un nivel muy alto de contramedidas no pueda lograr el cumplimiento, y que en otros un nivel limitado permita lograrlo.
139 Sección VI.B del documento WT/DS108/ARB.
140 Sobre este punto el Árbitro que examinó el asunto Estados Unidos - EVE (párrafo 6 del artículo 22 - Estados Unidos) declara lo siguiente: "A este respecto, el simple hecho de que el informe del Tesoro fuera sometido al Congreso tiene, en nuestra opinión, un peso considerable. En ese informe se sugiere que quizás los resultados estén algo sobrevalorados. De hecho, no pueden ser absolutamente exactos. No obstante, el Tesoro de los Estados Unidos llegó evidentemente a la conclusión de que, si se quería presentar los efectos del programa EVE al Congreso (que, señalamos, era el autor de la legislación en cuestión), el informe, incluidas las presunciones en que se basaba el modelo, tenía la suficiente credibilidad como para ofrecer un reflejo fiable del impacto del programa, cuando se planteó la cuestión de informar al Congreso de los Estados Unidos sobre sus operaciones y efectos. Cabe presumir que esa decisión no se adoptó a la ligera y, cuando menos, que no se consideraba que indujera manifiestamente a error." Párrafo 6.48.
141 El modelo de los Estados Unidos, aunque está basado en el mismo marco económico fundamental que el propuesto por las partes solicitantes, tiene una especificación diferente, ya que incluye parámetros independientes para la elasticidad de la oferta y la elasticidad con respecto al precio de la demanda. Ese modelo se basa en Francois y Hall (1997), "Partial Equilibrium Modelling" en Francois, J. y Rennert, K. (eds.), Applied Methods for Trade Policy Analysis: A Handbook, Cambridge: Cambridge University Press. Al hablar de un marco similar nos referimos a que el mecanismo mediante el cual se considera que los desembolsos en el marco de la CDSOA afectan a las importaciones es el mismo. El desplazamiento de las importaciones es debido al aumento de su precio en comparación con el de los productos nacionales vendidos por las empresas estadounidenses beneficiarias de los desembolsos efectuados en el marco de la CDSOA.
142 Observaciones de las partes solicitantes a las preguntas adicionales del Árbitro, párrafo 23.
143 "Los Estados Unidos no critican la teoría económica en que se basa el modelo, sino que sostienen que los valores de los parámetros utilizados en él no son apropiados", Observaciones de las partes solicitantes a las preguntas adicionales del Árbitro, párrafo 21.
144 En el párrafo 3.96 se explican todas las variables.
145 Pregunta 16 de la primera serie de preguntas del Árbitro.
146 Pregunta 1 de la segunda serie de preguntas del Árbitro.
147 Respuesta de las partes solicitantes a la segunda serie de preguntas del Árbitro.
148 Respuesta de las partes solicitantes a la segunda serie de preguntas del Árbitro, párrafo 6. 149 Observaciones de los Estados Unidos sobre las respuestas de las partes solicitantes a la segunda serie de preguntas del Árbitro, párrafo 1.
150 Véase la nota 6 de pie de página de la Prueba documental 18 de los Estados Unidos. Los Estados Unidos adoptan el mismo enfoque que nosotros, que consiste en suponer un coeficiente de efecto sobre el comercio. El nivel para los productos respecto de los que no se dispone de información se define mediante el producto de los pagos de compensación y la relación entre el impacto sobre el comercio conforme al modelo para todas las partes reclamantes en el año de que se trata y los pagos totales de compensación conforme al modelo para todas las partes reclamantes en ese año.
151 Véase Estados Unidos - EVE (párrafo 6 del artículo 22 - Estados Unidos), párrafo 6.49.
152 No hay que confundir la agregación de los diversos sectores para obtener el valor total con el análisis de los efectos en el mercado de los Estados Unidos conforme a un análisis de equilibrio general. Cada estimación individual se realiza suponiendo que no hay cambios en ninguno de los demás sectores.
153 Los Estados Unidos facilitaron datos anecdóticos de algunas empresas que no utilizaron los fondos para ampliar la producción en las páginas 30 a 34 de su comunicación escrita. Cuando les pedimos (pregunta 13 del Árbitro) que facilitaran pruebas adicionales, los Estados Unidos respondieron que no habían "podido determinar la forma en que los productores nacionales interesados utilizaron los pagos en el marco de la CDSOA, con excepción de la información facilitada en las páginas 30 a 34 de su comunicación escrita".
154 Pregunta 1 de la serie adicional de preguntas del Árbitro.
155 "Si los Árbitros lo piden, los Estados Unidos podrían calcular esas estimaciones concordadas de elasticidad, utilizando en caso necesario promedios simples o promedios ponderados en función del comercio." Respuesta de los Estados Unidos a las preguntas adicionales del Árbitro, párrafo 2.
156 Resultado de dividir las importaciones por el resto de la producción menos las exportaciones.
157 Son categorías pertinentes a este respecto las categorías de la NAIC respecto de las cuales hubo una cifra positiva de desembolsos en el marco de la CDSOA en uno de los años 2001, 2002 ó 2003. | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
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