4.167 México sostiene que el Ministerio no disponía de pruebas suficientes del dumping para justificar la iniciación de la investigación. Alega que, al iniciar la investigación basándose en las pruebas presentadas por Cementos Progreso sobre el valor y el precio de exportación, y al realizar el examen del dumping basándose en esas pruebas a pesar de las deficiencias mencionadas, el Ministerio violó el párrafo 3 del artículo 5 del Acuerdo Antidumping. México alega asimismo que la autoridad investigadora omitió examinar la exactitud y pertinencia de las pruebas presentadas, lo que también era contrario al párrafo 3 del artículo 5. México aduce que los documentos presentados por la empresa solicitante no pueden ser considerados como pruebas pertinentes y exactas para acreditar el valor normal, por las razones que a continuación se indican:

4.168 Según México, las pólizas de importación utilizadas por Cementos Progreso para acreditar el precio de exportación tampoco pueden ser consideradas como pruebas pertinentes por las siguientes razones:

4.169 Guatemala sostiene que la solicitud de 21 de septiembre de 1995 indicaba claramente que el producto importado de México era el cemento portland gris, clasificado en la partida 2523.29.00 del Sistema Armonizado de Centroamérica. La partida 2523.29.00 abarca todo el cemento portland, excepto el cemento portland blanco y el cemento portland con color artificial; en otras palabras, incluye el cemento portland gris, con o sin aditivo de puzolana. ⁷² Los documentos que acreditan las importaciones -dos pólizas de importación (con sus facturas) y dos conocimientos de embarque- se refieren también al cemento portland gris. Una de las pólizas de importación adjuntas a la solicitud identifica el producto como "cemento portland gris, partida arancelaria número 2523.29.00". La otra póliza de importación identifica al producto como "cemento portland gris tipo II con puzolana, partida arancelaria 2523.29.00". Las dos facturas de Cruz Azul identifican el producto como "cemento portland gris tipo II con puzolana". Los dos conocimientos de embarque identifican el producto como "cemento portland gris". De igual modo, en la sección 1 de la ampliación de solicitud se identifica el producto como "cemento portland gris". En suma, un examen detallado de la solicitud y de su ampliación aclaran debidamente que, a juicio del Ministerio, el producto importado al que se refería la solicitud era el cemento portland gris. Durante las reuniones celebradas antes de la iniciación de la investigación, Cementos Progreso sólo mencionó al Ministerio el cemento portland gris. En la penúltima frase de la sección IV de la ampliación de la solicitud se indica que el proceso de fabricación utilizado en México debe de ser muy similar al empleado por Cementos Progreso en Guatemala porque se trata del mismo producto. Todos los tipos de cemento portland gris, con o sin puzolana, quedan comprendidos en la partida arancelaria 2523.29.00. En consecuencia, los tipos I y II de cemento portland gris están comprendidos en la misma partida del Arancel de Guatemala.

4.170 Guatemala alega que la falta de toda referencia a un tipo particular de cemento en las facturas presentadas como prueba del valor normal indica que en México el precio del cemento no varía cualquiera sea su tipo. Las mismas materias primas y el mismo proceso de producción se utilizan en la manufactura de varios tipos de cemento portland gris, empleado para fabricar hormigón o productos de hormigón. Hay pequeñas diferencias en la composición química y las características físicas de los distintos tipos de cemento. Aunque en su respuesta al cuestionario original Cruz Azul solicitó un ajuste del valor normal a fin de tener en cuenta la diferencia entre el cemento vendido en México (tipo II Pz) y uno de los tipos vendidos en Guatemala (tipo 1 PM), en su respuesta al cuestionario complementario sostuvo que ese ajuste de precios no era necesario. Ni Cruz Azul ni ninguna otra parte ha presentado prueba alguna que sugiriera que existe una variación de precios entre los distintos tipos de cemento portland gris. Cruz Azul tampoco ha alegado que ninguno de los documentos acompañados a la solicitud no se refiriera al cemento portland gris. En todo caso, la solicitud proporcionó el precio de exportación de las ventas de cemento portland gris tipo II con puzolana realizadas por Cruz Azul. En la presentación que realizó ante el Ministerio el 13 de mayo de 1996, Cruz Azul admitió que el cemento vendido en Tapachula (México) era cemento portland gris de tipo II con puzolana. Por consiguiente, las pruebas sobre los precios de Cruz Azul en Tapachula (México) y sobre sus precios de exportación a Guatemala que se incluyen en la solicitud se refieren al mismo producto, o sea al cemento portland gris tipo II con puzolana (tipo II Pz). Las pruebas sobre los precios de exportación que figuran en la solicitud sólo se refieren al cemento tipo II Pz, es decir, al mismo cemento que Cruz Azul admitió posteriormente que vendía en Tapachula.

4.171 México cuestiona el argumento de Guatemala, de que el precio del cemento no varía según sea su tipo. La norma oficial mexicana sobre la fabricación de cemento portland establece los diversos tipos de especificaciones químicas para los distintos tipos y calidades de cemento, es decir, que el cemento de calidad superior tiene una proporción inferior de aluminato tricálcico. Este componente se debe catalizar con óxido de hierro con el objeto de reducirlo. Por ejemplo, se puede añadir hasta un 15 por ciento de puzolana al cemento con puzolana tipo II PM. Sin embargo, para fabricar cemento con puzolana se debe añadir entre el 15 y el 40 por ciento de puzolana, y esto supone un costo adicional que eleva el precio. En resumen, el precio varía necesariamente según la calidad y el tipo del cemento.

4.172 Guatemala sostiene que si el precio variaba según el tipo de cemento, como alega México, era razonable suponer que el tipo de cemento aparecería en la factura. Por ejemplo, si una factura se refería al cemento blanco, el precio que figuraba en la factura sería dos o tres veces más elevado, ya que es de conocimiento generalizado que el precio del cemento blanco es dos o tres veces superior al del cemento gris. Por otra parte, si se supone que el precio del cemento en México varía según el tipo, esta diferencia de precios no es una información que razonablemente pueda tener a su alcance Cementos Progreso porque los diversos tipos de cemento no se mencionan en las facturas correspondientes al cemento vendido en México. Teniendo en cuenta las reuniones celebradas entre representantes del Ministerio y Cementos Progreso con el objeto de examinar la información sobre los precios, y dado que el Ministerio ya estaba familiarizado con la industria del cemento de Guatemala y el mecanismo de precios de este producto debido a la existencia en Guatemala de un programa de control de precios, el Ministerio no recabó información adicional a Cementos Progreso sobre los precios del producto en México ni sobre los precios de exportación. El hecho de que el Ministerio estuviera familiarizado con el mercado del cemento y el mecanismo de los precios fue muy útil para examinar la exactitud y pertinencia de las pruebas presentadas en relación con los precios. El Ministerio comprende que es sumamente difícil obtener una información más precisa sobre cualquier producto mexicano -no únicamente el cemento- y por consiguiente consideró que las pruebas relativas a los precios nacionales de Cruz Azul presentadas por Cementos Progreso constituían la única información que razonablemente esta empresa tenía a su alcance.

4.173 México alega que la presunción hecha por el Ministerio, de que los bultos de cemento tenían en México el mismo peso que los bultos de cemento en Guatemala demostraba de manera irrefutable que el Ministerio no había examinado la exactitud de las pruebas. De otro modo, la diferencia de peso hubiera sido comprobada antes de la iniciación de la investigación.

4.174 Guatemala sostiene que el hecho de que el Ministerio presumiera que los sacos vendidos en México no tenían un tamaño diferente de los vendidos en Guatemala no significa que el Ministerio no realizara un examen de la pertinencia y exactitud de las pruebas. De hecho, era razonable suponer que el exportador no realizaría el gasto adicional de utilizar sacos de tamaños diferentes para cada mercado. Además, si este hecho se hubiera conocido -que el envasado de cemento para la exportación a Guatemala significaba efectivamente costos adicionales para Cruz Azul- esto hubiera añadido fuerza a la afirmación del solicitante sobre la existencia de amenaza de daño importante, ya que demostraría que Cruz Azul estaba realizando inversiones a fin de aumentar sus exportaciones a Guatemala. En todo caso, un ajuste en la información sobre los precios que tuviera en cuenta las pequeñas diferencias de peso no hubiera significado ninguna diferencia para llegar a la conclusión de que existía un elevado margen de dumping.

4.175 Guatemala alega que México ha tratado de centrar la atención del Grupo Especial en ciertos documentos, considerados aisladamente y fuera del contexto en el que fueron evaluados por la autoridad investigadora. Ahora bien, el Ministerio no evaluó cada prueba documental o ninguna otra prueba aisladamente. El Ministerio tuvo en cuenta todas las pruebas al establecer sus conclusiones. Por lo tanto, no consideró aisladamente ninguno de los otros documentos acompañados a la solicitud, que acreditaban la alegación de dumping. El Ministerio examinó toda la documentación en su conjunto, determinó que los documentos eran coherentes entre sí y decidió que constituían una prueba exacta y pertinente del dumping. La prueba documental se considera auténtica, sin perjuicio del derecho de la parte contraria de demostrar que esa prueba es inválida o incorrecta, lo que de ningún modo supone que se consideran válidas las simples afirmaciones. Dado que el Acuerdo Antidumping no impone ninguna obligación de recabar prueba documental, no establece ningún mecanismo para verificar la exactitud de las pruebas ni impone ningún sistema para la evaluación de las mismas, el Gobierno de Guatemala estaba jurídicamente autorizado para proceder tal como lo hizo.

4.176 México sostiene que este argumento de Guatemala demuestra que este país no cumplió la obligación que le impone el párrafo 3 del artículo 5, de analizar la exactitud y pertinencia de todas y cada una de las pruebas aportadas por el solicitante. El párrafo 3 del artículo 5 establece que el examen se refiere a la exactitud y pertinencia de las pruebas (en plural), lo que significa la exactitud y pertinencia de las diferentes pruebas. México pregunta cómo es posible hacer un examen conjunto o global de las pruebas cuando, por definición, la exactitud se tiene que evaluar prueba por prueba. De lo contrario, el examen de cada prueba no puede ser exacto. Cómo es posible, además, afirmar que la prueba documental se considera fiable sin perjuicio del derecho del exportador de demostrar que dicha prueba no es fiable, sin tener en cuenta que el exportador aún no participa en el procedimiento porque la investigación aún no se ha iniciado.

4.177 Respondiendo a una pregunta formulada por el Grupo Especial, Guatemala hace notar que consultó con los funcionarios responsables del caso durante la administración anterior y estableció que cuando los representantes de Cementos Progreso plantearon el caso ante el Ministerio -como se indicó en la sección IV de la solicitud original, esas reuniones se llevaron a cabo antes de que se presentara la solicitud por escrito-, dijeron que habían comprado cemento portland gris de conformidad con las dos facturas en Tapachula (México) y que habían podido establecer que los precios del cemento portland gris de Cruz Azul eran considerablemente más elevados que los del cemento portland gris exportado por Cruz Azul a Guatemala. Esta prueba adicional ayudó al Ministerio a verificar la exactitud y pertinencia de las pruebas contenidas en la solicitud escrita.

4.178 México aduce que el Ministerio no disponía de pruebas suficientes de la existencia de daño o amenaza de daño para justificar la iniciación de la investigación. Para que la autoridad investigadora pueda iniciar una investigación antidumping, la existencia del daño o amenaza de daño se debe acreditar mediante pruebas exactas y pertinentes, y no simples alegatos, conjeturas o posibilidades remotas.

4.179 Según México, la única prueba de que disponía el Ministerio en el momento de iniciar de la investigación sobre la supuesta amenaza de daño alegada por Cementos Progreso consistía en dos pólizas de importación. Estas pólizas no pueden considerarse como pruebas pertinentes ni exactas de la amenaza de daño en el sentido del párrafo 7 del artículo 3 y los párrafos 2 y 3 del artículo 5 del Acuerdo Antidumping, ya que no acreditan la existencia de ninguno de los factores enumerados en el párrafo 7 del artículo 3. No es posible llegar a una conclusión positiva acerca de la existencia de importaciones masivas sobre la base de las pruebas aportadas por Cementos Progreso con su solicitud. El Ministerio presumió que las afirmaciones de la empresa solicitante respecto de la amenaza de daño eran válidas, aunque evidentemente no eran más que simples afirmaciones no acreditadas mediante pruebas pertinentes o positivas. ⁷³

4.180 México aduce que una demostración adicional de que el Ministerio, en el momento de decidir sobre la iniciación de la investigación, no contaba con las pruebas relativas a la amenaza de daño alegada por Cementos Progreso, es el hecho de que con fecha 22 de enero de 1996 (después de la resolución de iniciar la investigación), la autoridad investigadora requirió a la empresa solicitante, por medio de un cuestionario, información relativa a los siguientes puntos: 1) proceso productivo y normas técnicas; 2) producción; 3) ventas; 4) clientes; 5) existencias; 6) estructura de costos; 7) capacidad instalada; 8) mano de obra; 9) evolución de los precios internos; 10) importaciones; 11) amenaza de daño y causalidad, y 12) estados contables. Esta información fue presentada por Cementos Progreso el 17 de mayo de 1996, ocho meses después de la presentación de su solicitud y cuatro meses después de la iniciación de la investigación.

4.181 Guatemala se refiere al informe de los dos asesores que examinaron la solicitud de Cementos Progreso. En un resumen del examen de las pruebas de amenaza de daño importante realizado por los asesores, se observa que las importaciones masivas procedentes de México a precios de dumping "perjudicarían las inversiones en mejoras y ampliaciones de la planta de producción de cemento guatemalteco" y que "debido a los precios tan bajos a que ingresa de México dicho producto, la empresa guatemalteca se convertiría en importadora, viéndose obligada a despedir a 1.052 trabajadores, con la consiguiente incidencia negativa en el nivel de empleo en Guatemala y demás problemas económicos y sociales derivados". Guatemala aduce que, además de los resúmenes presentados en el informe, el Ministerio celebró varias reuniones con representantes de Cementos Progreso a fin de determinar si las pruebas contenidas en la solicitud eran pertinentes y exactas y para formular preguntas acerca de las pruebas y la información presentadas. El Ministerio señaló a Cementos Progreso que la solicitud original de fecha 21 de septiembre de 1995 no contenía pruebas suficientes que justificaran la iniciación de una investigación porque carecía de información suficiente para acreditar la existencia de amenaza consiguiente de daño importante. En la ampliación de la solicitud de fecha 9 de octubre de 1995, Cementos Progreso presentó pruebas e información adicionales que, a juicio del Ministerio, acreditaban la amenaza consiguiente de daño importante. Según Guatemala, la investigación confirmó las alegaciones de Cementos Progreso. En sólo seis meses, la rápida entrada de importaciones a precios desleales alcanzó una participación del 25 por ciento del mercado, a causa de lo cual Cementos Progreso sufrió las correspondientes pérdidas en su parte de mercado, producción de ventas, pérdida de clientes, reducción de la producción, aumento de los costos fijos por unidad de producción, precios inferiores, descenso de los beneficios y flujos de caja negativos.

4.182 México hizo notar que el informe de los asesores simplemente repetía lo que Cementos Progreso había afirmado en la ampliación de su solicitud.

4.183 Guatemala alega que otras informaciones y pruebas sumamente significativas se referían a la amenaza que afectaba a la existencia de Cementos Progreso como productora de cemento portland. Era obvio para el Ministerio que, si Cementos Progreso se veía obligada a competir con las importaciones de Cruz Azul (cuyos precios eran muy inferiores a los costos de producción de Cementos Progreso y muy inferiores a los precios autorizados por el Gobierno en Guatemala), Cementos Progreso no tendría ningún incentivo económico para seguir produciendo cemento y menos aún para invertir en su modernización y ampliación. A juicio del Ministerio, esta posibilidad real e inminente de que Guatemala perdiera su industria del cemento constituía una auténtica causa de preocupación. El cemento es una materia prima esencial para la industria de la construcción. Es el agente vinculante utilizado para la fabricación de hormigón. El hormigón se utiliza en proyectos de infraestructura (carreteras, puentes, etc.) que son esenciales para el desarrollo económico continuado de Guatemala. El hormigón es también un material esencial para la construcción de edificios comerciales y residenciales. El Ministerio se sintió obligado a iniciar una investigación a fin de determinar si las afirmaciones, las pruebas y la información facilitadas por Cementos Progreso justificaban la protección antidumping antes de que el daño alegado fuera irreparable.

4.184 En lo que respecta al argumento de México, en el sentido de que el hecho de que el Ministerio enviara a Cementos Progreso un cuestionario después de la iniciación de la investigación demostraría que el Ministerio no disponía de pruebas suficientes de la amenaza de daño en el momento de la iniciación, Guatemala observa que se han remitido cuestionarios ordinarios a los productores nacionales en prácticamente todas las investigaciones antidumping, incluidas las realizadas en México.

4.185 Guatemala hace notar que México introduce el concepto de "prueba positiva". Este concepto sólo es aplicable en la determinación preliminar o definitiva del daño con arreglo al párrafo 1 del artículo 3 del Acuerdo. No se aplica al examen de la amenaza de daño en el contexto de la decisión de iniciar una investigación. México se ha equivocado al tratar de respaldar el concepto de "prueba positiva" en el informe del Grupo Especial que examinó el asunto Estados Unidos - Derechos antidumping sobre las importaciones de chapas de acero inoxidable procedentes de Suecia. Ese informe no puede brindar ninguna orientación para la aplicación del concepto de "prueba positiva" porque en ese caso el debate versaba sobre el criterio de "información positiva", necesaria para el examen de una medida antidumping con arreglo al párrafo 2 del artículo 9 del Código Antidumping de la Ronda de Tokio. Todo ese debate no guardaba ninguna relación con el criterio de prueba requerido para la iniciación de una investigación antidumping con arreglo al Acuerdo Antidumping.

4.186 México hace referencia a la publicación de Cementos Progreso de 1997 ⁷⁴,en la que esta empresa afirmaba que sólo unos pocos meses después de terminada la investigación del Ministerio, Cementos Progreso había terminado su proyecto de ampliación en la planta de San Miguel. México recuerda la declaración del Ministerio, de que ese proyecto se había retrasado debido a la competencia desleal de las importaciones mexicanas. México alega también que el Ministerio de Economía no disponía de prueba alguna, ni mucho menos de pruebas pertinentes, acerca de la existencia de la amenaza de daño, como se desprende de la réplica de Guatemala en la que se hace referencia a las declaraciones de Cementos Progreso que habían sido aceptadas como válidas, pese a que se trataba de meras afirmaciones, tales como la alegación de que el solicitante se veía amenazado por importaciones masivas de cemento procedentes de México, y de que la amenaza de daño provenía del hecho de que el cemento vendido a precios inferiores al valor normal afectaban directamente a las inversiones de la empresa, o la reclamación de Cementos Progreso sobre la amenaza de daño, planteada porque era imposible demostrar el enorme volumen de importaciones que entraban en Guatemala diariamente, y de allí la solicitud de que la autoridad investigadora preguntara a la Dirección de Aduanas sobre las pólizas de importación del año anterior a fin de determinar el volumen de las importaciones del producto objeto de la investigación.

4.187 Guatemala aduce que el programa de ampliación de Cementos Progreso está en curso y abarca tres fases. La primera de ellas se debe completar a fines de 1997. La segunda fase se debería completar a fines de 1998.

Para continuar con Relación causal

⁷² Guatemala hace notar que el cemento portland blanco está comprendido en la partida arancelaria 2523.21.00.

⁷³ México señala que, para tener una idea clara de qué debe entender por pruebas positivas, se debe hacer referencia al informe del Grupo Especial que examinó el asunto Estados Unidos - Derechos antidumping sobre las importaciones de chapas de acero inoxidable procedentes de Suecia, ADP/117, párrafo 276, no adoptado, de fecha 24 de febrero de 1994 ("[...] aquellas que bastarían para persuadir a una mente objetiva y sin prejuicios [...]").

⁷⁴ "Nuestro Progreso da un paso más", sin fecha.