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Comunidades Europeas - reintegros por las exportaciones de azúcar - Reclamación de Australia (Continuación)
vi) Efectos de la aplicación de la reglamentación comunitaria
4.29 El Grupo especial procedió a examinar si el aumento de las exportaciones comunitarias de azúcar registrado en 1976-1978, particularmente el aumento de la parte de la Comunidad en el comercio mundial de exportación de azúcar, podía atribuirse a la aplicación de la reglamentación comunitaria. Con respecto a la producción, el Grupo especial observó que el sistema comunitario podía fijar un limite económico, pero no necesariamente jurídico, al volumen de producción. Cuadro 5
Comunidades Europeas:
Exportaciones de azúcar a determinados mercados
(en millares de toneladas, equivalente azúcar en bruto)
Fuente: Organización Internacional del Azúcar. 4.30 En el cuadro 1 del anexo9figuran algunos datos básicos relativos a la producción, el comercio, el consumo y las existencias de azúcar de Australia y de las Comunidades Europeas, mientras que en el cuadro II del anexo 1 se indican, a efectos de comparación, los totales mundiales correspondientes. Una simple comparación de las cifras de ambos cuadros muestra que el aumento de la producción azucarera comunitaria correspondió aproximadamente a la media mundial hasta 1978. A efectos ilustrativos cabe señalar que el incremento observado en la producción azucarera australiana hasta 1978 fue más importante, pero ese año la superficie cultivada se redujo en 44.000 hectáreas y ello dio lugar a un descenso de la producción. 4.31 El gráfico 110 muestra la evolución de la producción, del consumo y de los precios indicativos del azúcar en las Comunidades Europeas desde 1969. Hasta 1977 la superficie destinada al cultivo de remolacha azucarera aumentó al mismo tiempo que el precio indicativo comunitario, pues la política de precios fue aparentemente un factor de estímulo. Aunque a fines de 1977 se detuvo el aumento del precio indicativo y se redujo la superficie de cultivo de la remolacha azucarera, la producción total de azúcar de las Comunidades Europeas siguió aumentando debido al incremento de los rendimientos medios. Del cuadro I del anexo y del gráfico 1 se desprende que el consumo comunitario de azúcar comenzó a disminuir en 1975, disminución que, sumada a un crecimiento continuo de la producción, contribuyó notablemente a aumentar los excedentes exportables de azúcar. 4.32 El Grupo especial tomó nota de que en las Comunidades Europeas la fijación de contingentes de producción revestía una importancia decisiva para la aplicación del régimen de precios del azúcar. Observó asimismo que en 1975 el contingente de base había pasado de 7.820.000 toneladas a 9.140.000 toneladas, y el contingente máximo se había mantenido en el 145 por ciento del contingente de base. Durante los años siguientes este último se mantuvo incambiado, mientras que el contingente máximo se redujo por primera vez en 1976 (al 135 por ciento) y luego en 1978 (al 127,5 por ciento) (cuadro VIII del anexo11). Además, el Grupo especial observó que las cantidades de azúcar producidas por encima del contingente de base, pero dentro del límite del contingente máximo, estaban sujetas a un gravamen a la producción de hasta un 30 por ciento del precio de intervención. Aunque esta medida llevó aparejada una reducción de la superficie de cultivo de remolacha azucarera en 1977 y 1978, la producción total siguió creciendo por ser superiores los rendimientos. En consecuencia, las medidas adoptadas no fueron suficientes para impedir nuevos aumentos de los excedentes exportables en 1977 y 1978. 4.33 El Grupo especial entendió que la reglamentación comunitaria del mercado del azúcar tenía por efecto limitar la cantidad exportada por las Comunidades Europeas con reintegros al total de los contingentes máximos de producción, más las importaciones efectuadas en virtud de acuerdos especiales, descontado el consumo interno. Toda cantidad de azúcar producida por encima de los contingentes máximos debe enviarse a los mercados exteriores sin beneficio de reintegro. En el cuadro 6 figura el total de las exportaciones comunitarias en 1972-1978, con un desglose de las exportaciones con y sin reintegros. La comparación de las cifras correspondientes a 1976, 1977 y 1978 con los promedios del período 1972-1974 indica claramente que el aumento de las exportaciones comunitarias de azúcar en 1976-1978 consistió principalmente en una progresión de las exportaciones con reintegros, es decir, del azúcar producido dentro del límite del contingente máximo. En 1976 y en 1977 las exportaciones sin reintegros fueron inferiores a la media de 1972-1974. Si bien estas exportaciones sin reintegros (azúcar C) aumentaron un poco en 1977 y 1978, la reducción de los contingentes máximos y la aplicación de gravámenes a la producción no impidieron que las exportaciones con reintegros siguieran creciendo, incluso en 1978, ni que representaran todavía el 76 por ciento de las exportaciones comunitarias de azúcar. 4.34 Además, el Grupo especial tomó nota del fuerte aumento de las sumas totales abonadas en 1977 y 1978 por las Comunidades Europeas en concepto de reintegros por las exportaciones de azúcar. Dicho aumento obedeció en parte a una mayor cantidad de exportaciones con derecho a reintegro y al descenso de los precios en el mercado mundial, pero el Grupo especial observó que se debió también en parte a la subida del precio de intervención del azúcar en el mercado comunitario. Al examinar si los reintegros comunitarios por exportaciones podían someterse a límites presupuestarios, el Grupo especial observó que, si los créditos asignados inicialmente a la sección "Garantías" del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola resultaban insuficientes en un año determinado, la Comisión podía recurrir en el curso de ese ejercicio a un presupuesto suplementario, de modo que no existían límites presupuestarios jurídicamente establecidos para las cantidades que podían destinarse a reintegros por exportaciones de azúcar. 4.35 El Grupo especial estimó que, en esas condiciones, ni los excedentes exportables de azúcar ni el monto del reintegro concedido quedaban efectivamente limitados en virtud del sistema comunitario o de su aplicación. Ni el sistema ni su aplicación contenían ningún elemento que impidiera a las Comunidades Europeas obtener más de una parte equitativa del comercio mundial de exportación de azúcar.
d) Efecto sobre los precios del mercado mundial
4.36 Al examinar más a fondo la concesión de reintegros por las exportaciones de azúcar por las Comunidades Europeas, el Grupo especial observó que para la casi totalidad de las exportaciones con reintegros, estos últimos se concedían según el procedimiento de adjudicación (por ejemplo, el 91 por ciento en 1976, el 97 por ciento en 1977 y casi el 100 por ciento en 1978 cuadro 6). En el procedimiento de adjudicación, la Comisión fijaba los montos máximos para los reintegros y para una cantidad determinada teniendo en cuenta la situación de la oferta y los precios en la Comunidad, los precios y las posibilidades de venta en el mercado mundial, y los gastos ocasionados por la exportación del azúcar. La Comisión determinaba cuáles eran los precios del azúcar en el mercado mundial sobre la base del monto del reintegro propuesto en las ofertas, que a veces se fundaban en precios inferiores a las cotizaciones medias del azúcar blanco publicadas por la Bolsa de París. 4.37 El Grupo especial observó que la media ponderada de los reintegros por exportaciones correspondía en general a la diferencia entre el precio comunitario de intervención a nivel f.o.b. y los precios medios al contado del azúcar blanco en la Bolsa de París. Sin embargo, hacia fines de las campañas 1975/1976, 1976/1977 (y aparentemente también 1977/1978), el reintegro medio ponderado había tenido tendencia a sobrepasar esa diferencia. El Grupo especial observó también que a partir de mediados de 1976 se fueron incrementando de manera pronunciada los reintegros comunitarios por exportaciones, con una diferencia muy reducida entre los reintegros medios ponderados y los reintegros máximos. Esta evolución coincidió con un agudo descenso de los precios en el mercado mundial. Además, disminuyó el suplemento pagado por el azúcar blanco, que en ciertas ocasiones se cotizó a precios inferiores a los vigentes para el azúcar en bruto. Cuadro 6
Comunidades Europeas: Exportaciones de azúcar por categorías, importes totales
de los reintegros y los gravámenes a la producción de 1972 a 1978
Fuente: Comisión de las Comunidades Europeas. 4.38 El Grupo especial estimó que, como los exportadores comunitarios de azúcar eran los que marcaban la pauta en el mercado mundial del azúcar blanco, pues cubren tradicionalmente más de la mitad del mercado mundial del azúcar refinado, la disponibilidad en las Comunidades de excedentes de azúcar exportables, unida a la posibilidad de disponer de cantidades no limitadas para abonar reintegros por exportaciones, bien puede haber tenido un efecto depresivo sobre los precios en el mercado mundial del azúcar, tanto blanco como en bruto.
V. Conclusiones
A la luz de las constataciones precedentes, el Grupo especial llegó a las siguientes conclusiones: a) El Grupo especial concluyó que el sistema comunitario de concesión de reintegros por exportaciones de azúcar debía considerarse como una forma de subvención, sujeta a las disposiciones del artículo XVI, y observó que las Comunidades Europeas habían notificado su sistema de reintegros por exportaciones de azúcar de conformidad con el artículo XVI, párrafo 1. b) Al examinar si el sistema comunitario de reintegros por exportaciones de azúcar era o no compatible con el artículo XVI, párrafo 3, el Grupo especial observó en primer lugar que, pese a las diversas medidas adoptadas para limitar la producción de azúcar en la Comunidad, ni la reglamentación comunitaria del azúcar ni su aplicación habían impedido que la producción continuara aumentando, y que no se habían reducido o limitado ni los excedentes exportables de azúcar que daban derecho a reintegros por exportación ni el monto de los reintegros concedidos. c) Al examinar seguidamente la parte correspondiente a las Comunidades Europeas en el comercio mundial de exportación de azúcar, el Grupo especial observó que esa parte había aumentado algo en 1976 y en 1977, aunque el crecimiento no era de una magnitud extraordinaria. En 1978, en cambio, esa parte había progresado en tales proporciones que el Grupo especial estimó que la situación justificaba un examen a fondo para determinar si el sistema comunitario de reintegros por las exportaciones de azúcar se había aplicado de modo que las Comunidades Europeas hubieran obtenido más de una parte equitativa del comercio mundial de exportación de azúcar. Evidentemente, el aumento de las exportaciones se produjo gracias a la aplicación de subvenciones. d) Al examinar la evolución de diversos mercados del azúcar, el Grupo especial constató que, pese al aumento de las exportaciones comunitarias en 1978, las exportaciones de azúcar de las Comunidades Europeas no habían desplazado directamente a las exportaciones australianas sino de manera limitada y en un reducido número de mercados. Además, el incremento de las exportaciones comunitarias de azúcar blanco podría haber reducido indirectamente las oportunidades de Australia de vender azúcar en bruto en diversos mercados. e) El Grupo especial observó que una parte sustancial de las exportaciones australianas se había realizado en el marco de acuerdos bilaterales a largo plazo concertados con los países importadores. Observó también que el Convenio Internacional del Azúcar, 1977, entró en vigor en 1978, hecho que provocó cierta contracción del comercio del azúcar de los países miembros. f) Vistas todas las circunstancias relacionadas con la presente reclamación y teniendo especialmente en cuenta las dificultades existentes para determinar de manera clara la relación causal entre el aumento de las exportaciones comunitarias, la evolución de las exportaciones australianas de azúcar y otros hechos acaecidos en el mercado mundial del azúcar, el Grupo especial constató que no se hallaba en condiciones de concluir de manera categórica que el aumento de la parte de las Comunidades Europeas había significado la obtención por éstas de "más de una parte equitativa en el comercio mundial de exportación de ese producto" en el sentido del artículo XVI, párrafo 3. g) El Grupo especial observó, sin embargo, que el sistema comunitario de reintegros por las exportaciones de azúcar y su aplicación habían contribuido a hacer bajar los precios mundiales del azúcar en los últimos años, causando así indirectamente un perjuicio grave a Australia, aunque no era posible cuantificarlo con exactitud. h) El Grupo especial constató que el sistema comunitario de reintegros por las exportaciones de azúcar no preveía limitaciones efectivas preestablecidas ni en cuanto a la producción, ni en cuanto al precio ni en cuanto al monto de los reintegros, y constituía una fuente permanente de incertidumbre en los mercados mundiales del azúcar. En consecuencia, concluyó que el sistema comunitario y su aplicación constituían una amenaza de perjuicio en el sentido del artículo XVI, párrafo 1. i) No se había presentado ninguna comunicación detallada precisando qué ventajas resultantes para Australia del Acuerdo General habían sido anuladas o menoscabadas, ni cuál era el objetivo del Acuerdo General cuya consecución se había visto obstaculizada, y el Grupo especial no consideró esas cuestiones.
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