ii) Desplazamiento de las exportaciones

4.12 El Grupo especial emprendió un análisis sistemático de los datos relativos a las importaciones de azúcar en cierto número de países y realizó también un examen detallado de esos datos con las partes en la diferencia. Así se examinaron diversos mercados que, según el representante del Brasil, eran compradores tradicionales del azúcar brasileño o constituían nuevos mercados nacionales situados en regiones en que el azúcar brasileño se había ofrecido tradicionalmente en venta (la lista de los países figura en el cuadro IX del anexo¹²). El análisis y el examen tuvieron por objeto determinar si las exportaciones subvencionadas de azúcar de la Comunidad habían desplazado a las exportaciones brasileñas.

4.13 En el cuadro 5 se indican las partes totales absorbidas por el Brasil, la Comunidad y los "demás países" en los diversos mercados examinados (la lista de los países figura en el cuadro IX del anexo ¹²). En el conjunto de estos mercados, la parte de la Comunidad comenzó a aumentar en 1976 hasta ser en 1978 y 1979 alrededor de dos veces y media superior a la alcanzada en los períodos de referencia anteriores. La parte del Brasil, que había sido extremadamente reducida en 1976 (por las razones antes mencionadas), se recuperó bastante en 1977 para mantenerse más o menos al mismo nivel en los años siguientes pero sin volver a los porcentajes de 1971-73 y 1972-74. Por lo tanto, el Grupo especial constató que las posiciones relativas del Brasil y las Comunidades Europeas habían cambiado en el conjunto de esos mercados.

4.14 El análisis sistemático de las estadísticas sobre el comercio de los distintos mercados no permitió llegar a conclusiones significativas, y se hizo patente que en la evolución de los acontecimientos también habían influido factores tales como las relaciones comerciales especiales, la competencia de otros exportadores y los precios vigentes en el mercado. En el volumen y los destinos de las exportaciones de azúcar efectuadas por el Brasil en 1978 y 1979 también había influido aparentemente la política nacional en materia de exportación de azúcar. A título de ejemplo, cabía señalar que en el principal mercado del azúcar brasileño, es decir, los Estados Unidos, las ventas del Brasil, que habían sido muy reducidas en 1975 y 1976, habían alcanzado en 1977 y 1978 un nivel comparable al de 1971-73. En 1979 habían superado el millón de toneladas, cifra casi dos veces superior a las de años anteriores, con lo cual la parte de dicho mercado absorbida por el Brasil fue de casi un cuarto.

4.15 Si bien de un examen de los distintos mercados se desprendió que al tiempo que disminuían las ventas del Brasil aumentaban las importaciones procedentes de las Comunidades Europeas en algunos mercados solamente (por ejemplo, el Líbano, Marruecos, el Sudan y Túnez), en el caso de la mayor parte de los mercados considerados no era posible establecer una relación clara entre la evolución de las importaciones de azúcar procedentes del Brasil y la evolución de las importaciones de azúcar procedentes de las Comunidades Europeas. Este análisis sistemático no probaba pues de manera clara y general que los envíos brasileños hubieran sido directamente desplazados por las exportaciones subvencionadas de azúcar de la Comunidad.

iii) Factores especiales

4.16 La entrada en vigor, el 1° de enero de 1978, del Convenio Internacional del Azúcar de 1977 tuvo aparentemente una influencia considerable en el volumen del comercio mundial de azúcar, incluso en el del realizado en 1977. En efecto, en este último año las exportaciones mundiales de azúcar excedieron de 28 millones de toneladas, lo cual supuso un incremento de una cuarta parte con relación al año anterior y el aumento más fuerte jamás registrado de un año a otro. Esta evolución fue consecuencia de los esfuerzos desplegados por los exportadores por colocar la mayor cantidad de azúcar posible antes de que, el 1° de enero de 1978, comenzaran a aplicarse las cuotas de exportación previstas en el Convenio, así como debido a que las refinerías e importadores preveían que los precios subirían al entrar en vigor el Convenio.

4.17 No obstante, como la oferta siguió siendo abundante, los precios del azúcar en el mercado mundial permanecieron bajos durante todo el año 1978 y la mayor parte de 1979. Al ser bajos los precios en el mercado mundial, los principales países exportadores miembros quedaron obligados a limitar sus exportaciones al 85 por ciento o menos de sus tonelajes básicos de exportación estipulados en el Convenio.¹³lo se tradujo en una contracción substancial de sus exportaciones. En la práctica, ello supuso que estos países se abstuvieran de exportar al mercado mundial casi 2 millones de toneladas tanto en 1978 como en 1979. No obstante, estos esfuerzos no permitieron lograr inmediatamente un mejor equilibrio del mercado ya que las disponibilidades totales ofrecidas en el mercado mundial seguían siendo superiores a la demanda, debido al aumento de las exportaciones efectuadas en virtud de acuerdos especiales no comprendidos en el alcance de las limitaciones previstas en el Convenio y al incremento de las exportaciones de los no signatarios del mismo. Entre los no signatarios se contaban las Comunidades Europeas, que suministraron casi las tres cuartas partes del azúcar proveniente de este grupo de países en 1978.¹⁴En consecuencia, la oferta de azúcar en el mercado mundial siguió siendo elevada en 1978 y 1979, y los precios no mejoraron antes de los últimos meses de 1979. Así pues, los principales países exportadores miembros del Convenio no pudieron obtener ningún beneficio inmediato de los esfuerzos que habían realizado por estabilizar el mercado mundial del azúcar. Las cuotas de exportación se mantuvieron a su nivel mínimo en 1978 y 1979, y tampoco fue posible incrementar los tonelajes básicos de exportación. En estas condiciones, el Brasil estaba obligado a limitar sus exportaciones al 81,5 por ciento de sus tonelajes básicos de exportación estipulados en el Convenio, pero cubrió e incluso rebasó ligeramente esta menor cuota tanto en 1978 como 1979.

iv) Efectos de la aplicación de la reglamentación comunitaria

4.18 El Grupo especial procedió a examinar si el aumento de las exportaciones comunitarias de azúcar registrado de 1976 a 1979, en especial el incremento de la parte de la Comunidad en el comercio mundial de exportación de azúcar, podía atribuirse a la aplicación de la reglamentación comunitaria. Con respecto a la producción, el Grupo especial observó que el régimen comunitario podía fijar un límite económico, pero no necesariamente jurídico, al volumen de la producción.

4.19 En el cuadro 1 del anexo¹⁵ figuran algunos datos básicos sobre la producción, el comercio, el consumo y las existencias de azúcar del Brasil y de las Comunidades Europeas, mientras que en el cuadro II del anexo¹⁵se consignan, a efectos de comparación, los totales mundiales correspondientes. Una simple comparación de las cifras de ambos cuadros muestra que el incremento de la producción de azúcar de la Comunidad correspondió aproximadamente al promedio mundial hasta l978. A efectos ilustrativos puede señalarse que durante el mismo período el incremento experimentado por la producción azucarera del Brasil fue más importante.

4.20 El gráfico 1 muestra la evolución de la producción, el consumo y los precios objetivos del azúcar en la Comunidad entre 1969 y 1979. Hasta 1977 la superficie destinada al cultivo de remolacha azucarera aumentó al mismo tiempo que el precio objetivo de la Comunidad, siendo aparentemente la política de precios un factor de estímulo. Aunque en 1977 se detuvo el incremento del precio objetivo y se redujo la superficie de cultivo de remolacha azucarera, la producción total de azúcar de la Comunidad siguió aumentando debido al incremento de los rendimientos medios. Según los datos preliminares correspondientes a 1979, la superficie cultivada, los rendimientos y la producción total se mantuvieron a un nivel comparable al de 1978.

4.21 En el cuadro I del anexo¹⁵ y en el gráfico 1 puede verse que el consumo comunitario de azúcar comenzó a disminuir en 1975, descenso que, sumado a un aumento continuo de la producción, contribuyó apreciablemente a incrementar los excedentes exportables de azúcar.

4.22 El Grupo especial tomó nota de que en las Comunidades Europeas la fijación de contingentes de producción era de importancia decisiva para la aplicación del régimen de precios del azúcar. Observó además que en 1975 el contingente de base había pasado de 7,82 millones de toneladas a 9,14 millones de toneladas, y que el contingente máximo se había mantenido en el 145 por ciento del contingente de base. En los años siguientes el contingente de base siguió siendo el mismo, mientras que el contingente máximo se redujo al 135 por ciento en 1976 y al 127,5 por ciento en 1978, nivel que conservó en 1979/80 (cuadro VIII del anexo¹⁵).

4.23 El Grupo especial observó asimismo que las cantidades de azúcar producidas por encima del contingente de base, pero dentro del límite del contingente máximo, adeudaban un gravamen a la producción de hasta el 30 por ciento del precio de intervención. Aunque esta medida tuvo como consecuencia que en 1977 y 1978 se redujera la superficie de cultivo de la remolacha azucarera, la producción total siguió aumentando al resultar superiores los rendimientos. Por lo tanto, las medidas adoptadas (es decir, la reducción de los contingentes máximos para 1978 y 1979 y la imposición de gravámenes a la producción a su tipo máximo durante las campañas 1977/78, 1978/79 y 1979/80) no bastaron para impedir que los excedentes exportables aumentaran nuevamente en 1977 y 1978 y se mantuvieran a un nivel elevado en 1979.

4.24 El Grupo especial consideró que la reglamentación comunitaria del mercado del azúcar tenía por efecto limitar la cantidad exportada con reintegros por las Comunidades Europeas al total de los contingentes máximos de producción, más las importaciones realizadas en el marco de acuerdos especiales, menos el consumo interno. Toda cantidad de azúcar producida fuera de los contingentes máximos debía colocarse en los mercados exteriores sin beneficiarse de reintegro alguno. En el cuadro 3 figura el total de las exportaciones comunitarias en 1972-1978, con un desglose de las exportaciones acreedoras y no acreedoras a reintegros. La comparación de las cifras correspondientes a 1976, 1977 y 1978 con los promedios de 1972-1974 indica claramente que el aumento de las exportaciones comunitarias de azúcar en 1976-1978 consistió principalmente en una expansión de las exportaciones con reintegros, es decir, del azúcar producido dentro del contingente máximo. Tanto en 1976 como en 1977 las exportaciones sin reintegros fueron inferiores a la media de 1972-1974. Si bien las exportaciones comunitarias sin reintegros (azúcar C) aumentaron un tanto en 1977 y 1978, la reducción de los contingentes máximos y la aplicación de gravámenes a la producción no habían impedido que las exportaciones con reintegros siguieran incrementándose, incluso en 1978, ni que representaran todavía el 76 por ciento de las exportaciones de azúcar de la Comunidad.

4.25 El Grupo especial tomó nota del fuerte aumento de las sumas totales abonadas por las Comunidades Europeas en 1977, 1978 y 1979 por concepto de reintegros por las exportaciones de azúcar. Si bien esta progresión se debió en parte al mayor volumen de exportaciones comunitarias acreedoras a reintegros y al descenso de los precios en el mercado mundial, también obedeció en parte a las subidas anuales del precio de intervención del azúcar en el mercado comunitario. Al examinar si los reintegros concedidos por la Comunidad a las exportaciones podían ser objeto de límites presupuestarios, el Grupo especial observó que, si los créditos asignados inicialmente a la Sección "Garantía" del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola resultaban insuficientes en un año dado, la Comisión podía recurrir en el curso de ese ejercicio a un presupuesto suplementario, de manera que no existían límites presupuestarios jurídicamente establecidos para las sumas que podían destinarse a conceder reintegros por las exportaciones de azúcar.

4.26 El Grupo especial estimó que, en esas condiciones, ni los excedentes exportables de azúcar ni la cuantía de los reintegros concedidos quedaban efectivamente limitados por el régimen comunitario o su aplicación. No había ni en el régimen ni en su aplicación ningún elemento que impidiera a las Comunidades Europeas absorber más de una parte equitativa del comercio mundial de exportación de azúcar.

e) Efecto sobre los precios en el mercado mundial

4.27 Al examinar más a fondo la concesión de reintegros por las exportaciones de azúcar por parte de las Comunidades Europeas, el Grupo especial observó que, para la casi totalidad de las exportaciones acreedoras a reintegros, éstos se otorgaban con arreglo al procedimiento de adjudicación (por ejemplo, el 91 por ciento en 1976, el 97 por ciento en 1977 y casi el 100 por ciento en 1978 y 1979 - cuadro 3). Según el procedimiento de adjudicación, la Comisión fijaba las cuantías máximas de los reintegros para una cantidad determinada, teniendo en cuenta la situación del abastecimiento y de los precios en la Comunidad, los precios y las posibilidades de venta en el mercado mundial y los gastos ocasionados por la exportación de azúcar. La Comisión determinaba cuáles eran los precios del azúcar en el mercado mundial sobre la base de la cuantía de los reintegros propuesta en las ofertas, que a veces se fundaban en precios inferiores a las cotizaciones medias del azúcar blanco publicadas por la Bolsa de París. En esas condiciones, el azúcar brasileño (en particular el azúcar blanco), que, a falta de contratos a largo plazo, se ofrecía a los precios vigentes en el mercado mundial (es decir, los cotizados en Londres y Nueva York), se encontraba en desventaja y tropezaba con dificultades para competir con el azúcar subvencionado de la Comunidad (por ejemplo, en el Irán, Israel, Kuwait y Nigeria).

4.28 El Grupo especial observó que la media ponderada de los reintegros concedidos por las exportaciones correspondía en general a la diferencia entre el precio de intervención de la Comunidad a nivel f.o.b y los precios medios al contado del azúcar blanco en la Bolsa de París (cuadro VII del anexo¹⁶). No obstante, hacia el final de las campañas de 1975/76, 1976/77 y 1977/78 la media ponderada de los reintegros había tendido a exceder de esa diferencia (cuadro VII del anexo¹⁶). El Grupo especial observó asimismo que, desde mediados de 1976, los reintegros comunitarios por las exportaciones se habían incrementado pronunciadamente, siendo muy reducida la diferencia entre la media ponderada de los reintegros y los reintegros máximos. Esta evolución coincidió con un marcado descenso de los precios en el mercado mundial. Además, había disminuido el suplemento pagado por el azúcar blanco, producto que en algunas ocasiones se había cotizado a precios inferiores a los del azúcar en bruto.

4.29 El Grupo especial estimó que, como los exportadores comunitarios de azúcar eran quienes marcaban la tónica del mercado mundial del azúcar blanco, pues cubrían tradicionalmente más de la mitad del mercado mundial del azúcar refinado, la disponibilidad en la Comunidad de excedentes exportables de azúcar, sumada a la posibilidad de disponer de fondos no limitados para conceder reintegros por las exportaciones, debía inevitablemente haber tenido por efecto amplificar la baja de los precios mundiales del azúcar, tanto blanco como en bruto.

f) Artículos XXXVI y XXXVIII

4.30 El Grupo especial tomó nota de los principios y objetivos enunciados en el articulo XXXVI y de las directrices en materia de acción colectiva estipuladas en el artículo XXXVIII para promover la realización de los objetivos enunciados en el artículo XXXVI, y de que, al ser un país en desarrollo, el Brasil podía esperar obtener ventajas con arreglo a esas disposiciones. A este respecto, el Grupo especial observó asimismo que las Comunidades Europeas habían desplegado esfuerzos considerables en favor de cierto número de países en desarrollo y habían aplicado una política activa y constructiva encaminada al establecimiento de acuerdos internacionales.

4.31 No obstante, el Grupo especial tomó también nota de que, en la situación especial en que se encontraba el mercado del azúcar en 1978 y 1979, época en que el Brasil y otros países en desarrollo habían tomado medidas en el marco del Convenio Internacional del Azúcar a fin de mejorar la situación del mercado, las Comunidades Europeas habían aumentado sus exportaciones subvencionadas de azúcar a tal punto que habían reducido inevitablemente y de manera considerable los efectos de las medidas tomadas por el Brasil y otros exportadores de azúcar. Era evidente que la magnitud de las exportaciones subvencionadas de azúcar de la Comunidad, unida al recurso generalizado a la concesión de reintegros máximos por las exportaciones, tendía a acentuar el efecto perjudicial que sufrían los ingresos de exportación de los demás exportadores de azúcar que tenían que hacer frente directamente a la competencia del azúcar comunitario. El Grupo especial consideró que, incluso si las Comunidades Europeas no eran parte en el Convenio Internacional del Azúcar y no estaban sujetas a las mismas obligaciones que los miembros del mismo, sería sin embargo apropiado que colaboraran con las demás partes contratantes de conformidad con las directrices enunciadas en el articulo XXXVIII para promover así la realización de los principios y objetivos del artículo XXXVI.

V. Conclusiones

A la luz de las consideraciones precedentes, el Grupo especial llegó a las siguientes conclusiones:

¹²No se incluye el anexo en el presente Suplemento.

¹³Artículo 41 del Convenio Internacional del Azúcar de 1977.

¹⁴ISO, Annual Report for the year 1978, página 32.

¹⁵No se incluye el anexo en el presente Suplemento.

¹⁶No se incluye el anexo en el presente Suplemento.