74. Nueva Zelandia alegó además que Corea ya no experimentaba dificultades de balanza de pagos. En recientes consultas a este respecto, Corea había reconocido que tenía excedentes por cuenta corriente pero había indicado que las PARTES CONTRATANTES no debían extraer conclusiones de los resultados de uno o dos años. Nueva Zelandia consideraba que esto podía inducir a grave error: el fortalecimiento de la situación de la balanza de pagos de Corea se mantenía desde hacía ya casi un decenio y el análisis macroeconómico del FMI²⁷ indicaba que este progreso extraordinario no se basaba en una mejora cíclica a corto plazo de la relación de intercambio de Corea sino en factores estructurales fundamentales, principalmente una saneada gestión macroeconómica por parte de las autoridades coreanas y un índice de ahorro extremadamente elevado. Los cuadros preparados para las consultas sobre la balanza de pagos celebradas con Corea en 1987 mostraban que desde 1980 se había producido, todos los años, una mejoría ininterrumpida de la situación por cuenta corriente de Corea. Desde entonces esta pauta se había consolidado aún más. El Banco de Corea había facilitado una estimación provisional del excedente por cuenta corriente de 1987 que cifraba en 10.000 millones de dólares EE.UU.²⁸ El Financial Times de 29 de octubre de 1988 recogía unas declaraciones del Gobernador del Banco de Corea que estimaba que durante los nueve meses del año transcurridos a la fecha, se había producido un excedente de 9,4 millones de dólares EE.UU. -lo que suponía un excedente anual de 12.000 millones. Ello había permitido poner en práctica un programa acelerado de reembolso de la deuda de forma que el Banco de Corea esperaba que el país se convertiría en acreedor neto en el cuarto trimestre de 1989 en el mejor de los casos o, a más tardar, durante el primer semestre de 1990.²⁹

75. Corea adujo que la cuestión de la justificación en virtud del artículo XVIII.B de las restricciones impugnadas giraba esencialmente en torno a si Corea tenía razón de preocuparse por el nivel de las reservas en divisas que precisaba a los efectos de la ejecución de su programa de desarrollo económico. Corea afirmó que las restricciones que mantenía en la actualidad, incluidas las relativas a la importación de carne vacuna, eran efectivamente necesarias para garantizar un nivel de reservas suficiente. En primer lugar, sus actuales reservas apenas bastaban para cubrir un mes de importaciones. En segundo lugar, su enorme deuda externa aunque fuera en disminución, seguía siendo una grave amenaza para la balanza de pagos coreana.

76. Por otra parte, según Corea, no se debía sobrevalorar el efecto positivo de los superávit por cuenta corriente en la situación de su balanza de pagos. La cuenta corriente coreana sólo era excedentaria desde 1986. Se trataba además de un superávit muy vulnerable en razón de su estructura. Esto se debía a varias razones y Corea mencionó a título ilustrativo dos de ellas: ante todo, la parte del PNB que correspondió al comercio fue del 72 por ciento en 1987. Esto significaba que un deterioro de la situación del mercado mundial afectaría inmediatamente a la balanza de pagos coreana. En segundo lugar, la población de Corea ascendía a 42 millones y más del 70 por ciento de su territorio eran tierras no cultivables. A esto se sumaba el hecho de que Corea era pobre en recursos naturales y no producía petróleo. Su cuenta corriente había podido ser excedentaria desde 1986 precisamente en gran parte gracias a la caída del precio del petróleo.

77. Nueva Zelandia afirmó que las restricciones a la importación de carne vacuna tenían por objeto proteger a los ganaderos coreanos. Sin embargo, el artículo XVIII.2 especificaba que las restricciones cuantitativas debían estar destinadas (el subrayado es añadido) a proteger el equilibrio de la balanza de pagos. La Revisión de 1955³⁰ aclaró que ese "destinadas" era el criterio pertinente "para considerar si las partes contratantes están autorizadas a recurrir a las facilidades estipuladas en este artículo". La Declaración de 1979 sobre las Medidas Comerciales adoptadas por Motivos de Balanza de Pagos³¹ establecía también que "las medidas restrictivas de la importación que se adopten por motivos de balanza de pagos no deberán estar encaminadas a proteger una rama de producción o un sector determinados". Por consiguiente estaba claro que las partes contratantes no tenían que aceptar como determinante una simple alegación de justificación en virtud del artículo XVIII.B para unas medidas determinadas. Al contrario, había medios para distinguir las alegaciones lícitas de las ilícitas. En opinión de Nueva Zelandia, la norma del "propósito" de las medidas era la piedra de toque esencial para establecer si unas medidas determinadas podían justificarse al amparo del artículo XVIII.B.

78. Nueva Zelandia presentó documentación que mostraba cuál era el propósito de las medidas tomadas por Corea, según se desprendía de:

79. Corea sostuvo que el hecho de que las restricciones a la importación de carne de bovino hubieran protegido a los ganaderos coreanos no hacía inaplicable el artículo XVIII.B. Las restricciones al comercio impuestas por motivos de balanza de pagos tenían efectos secundarios de protección y tendían a favorecer a determinadas ramas de producción. Seguía siendo cierto, pese a ello, que el texto inicial y en vigor del Acuerdo General autorizaba la utilización de restricciones al comercio por motivos de balanza de pagos y aceptaba por ende esos efectos secundarios de protección. Refiriéndose a la alegación de Nueva Zelandia de que "la suspensión de las importaciones se explicaba pues claramente por decisiones relacionadas con la política agropecuaria, no por la evolución de las reservas de divisas", Corea alegó que esta afirmación ignoraba el hecho de que las restricciones impuestas por motivos de balanza de pagos podían tener efectos secundarios y que de hecho los tenían. Además, Corea nunca había ocultado que las restricciones a la importación de carne vacuna por motivos de balanza de pagos protegían a sus ganaderos.

80. Nueva Zelandia respondió que en efecto era cierto que las restricciones al comercio establecidas legítimamente por motivos de balanza de pagos tenían efectos secundarios de protección. También era cierto que una parte contratante que impusiera restricciones al comercio por motivos de protección podía alegar después que habían sido establecidas por motivos de balanza de pagos. En términos del Acuerdo General, lo primero era legal, lo segundo no. El Grupo Especial tenía que decidir en el presente caso. Eso suponía un juicio de intenciones. Además, como ya se había indicado antes, de los documentos presentados ante el Grupo Especial se deducía claramente que el motivo de las restricciones a la importación de carne vacuna no era que Corea tuviera dificultades de balanza de pagos, sino la protección de los precios internos del ganado vacuno.

81. Corea adujo que, cuando se adhirió al Acuerdo General, en 1967, las restricciones que imponía por motivos de balanza de pagos (a las importaciones de carne vacuna y las de muchos otros productos) se justificaban en virtud del artículo XVIII.B. Jamás se había puesto en tela de juicio esa justificación y objetarla ahora equivaldría a despojar retroactivamente de ella a todas las restricciones coreanas mantenidas por motivos de balanza de pagos. Por otra parte, Nueva Zelandia podía estar haciendo una alegación distinta y más modesta. Podía estar diciendo que las restricciones a la importación de carne vacuna, como tales, estaban justificadas al amparo del artículo XVIII.B pero que no lo estaba la intensificación de estas medidas en 1984/85. A este respecto, Nueva Zelandia había indicado que la posición de la balanza de pagos de Corea estaba mejorando. Había ahí en efecto una aparente contradicción, pero se debía tener presente que Corea afrontaba entonces una situación sin precedentes. Ya a comienzos de los años ochenta, en el contexto de sus esfuerzos de liberalización general, Corea había procedido a atenuar sus restricciones. El proceso seguido fue distinto según el producto de que se tratara. Ciertas restricciones impuestas por motivos de balanza de pagos fueron eliminadas por completo. Algunas otras, como las aplicadas a la importación de carne vacuna, no se eliminaron, pero fueron atenuadas. Ello estaba en conformidad con el Acuerdo General, que no exigía la supresión simultánea de todas las restricciones mantenidas por motivos de balanza de pagos. Al decidir qué restricciones establecidas por motivos de balanza de pagos se podían eliminar y cuáles se debían mantener o atenuar, de modo que la situación global de la balanza de pagos fuera la adecuada, Corea tuvo obviamente en cuenta el estado de las diferentes ramas de producción internas que se verían afectadas por esas medidas de liberalización. Por consiguiente, Corea sostuvo que, cuando a comienzos del decenio de 1980 decidió atenuar las restricciones a la importación de carne de bovino impuestas por motivos de balanza de pagos, no sólo evaluó los efectos que ello tendría en la posición general de su balanza de pagos, sino que también tomó en consideración sus repercusiones para los ganaderos de bovino nacionales. En la actualidad, con la ventaja de una visión retrospectiva, podía afirmarse que el Gobierno de Corea calculó mal el nivel de las importaciones al que podían ajustarse esos productores, puesto que ya a mediados de 1984 muchos pequeños ganaderos quebraban o sufrían pérdidas muy cuantiosas. En ese momento el Gobierno de Corea decidió intervenir y reforzar las restricciones aplicadas a la carne de bovino conforme al artículo XVIII.B. Se trataba de una situación no prevista por la normativa del Acuerdo General, en particular por las disposiciones de éste en materia de balanza de pagos.

82. En cuanto a los aspectos de la argumentación coreana relacionados con la "retroactividad", Nueva Zelandia respondió que el problema de la retroactividad implicaba dos cuestiones. Una de ellas hacía referencia a que la argumentación coreana interpretaba mal la situación jurídica derivada de la adopción de un informe del Comité de la Balanza de Pagos. La segunda cuestión hacía referencia a una opinión que equivocaba considerablemente la naturaleza y propósito de las disposiciones del Acuerdo General relativas a las restricciones por motivos de balanza de pagos. En caso de que en 1976, por ejemplo, se hubiera pedido a un grupo especial que decidiera sobre la compatibilidad de las restricciones coreanas con el artículo XVIII.B, casi con toda seguridad éste habría sostenido la compatibilidad de dichas medidas. El motivo era que en 1976 "... el Comité convino con el Fondo Monetario Internacional en que la posición actual de la balanza de pagos de Corea justificaba las restricciones de la importación, de conformidad con lo establecido en la sección B del artículo XVIII del Acuerdo General".³² En 1979, la forma de expresarse el Comité de la Balanza de Pagos fue menos dogmática, reflejando la mejor situación de la balanza de pagos de Corea: "el Comité convino con el Fondo Monetario Internacional en que el nivel general de las restricciones a la importación que seguía aplicando Corea no excedía del necesario para impedir una disminución de las reservas monetarias del país pero que la situación actual de dichas reservas no era un obstáculo para continuar el proceso de liberalización de las importaciones".³³

83. En 1984, prosiguió Nueva Zelandia, la balanza se inclinó todavía más hacia una conclusión que, de haber sido sometida a un análisis jurídico en el aquel momento, pudiera significar que no se había cumplido el requisito general del artículo XVIII.B. El Comité, después de todo, "... instó a Corea a que prosiguiera su programa de liberalización con la mayor energía y celeridad posibles y expresó la esperanza de que el rápido mejoramiento de la balanza de pagos hiciera pronto innecesaria la adopción de medidas restrictivas del comercio".³⁴ En 1987, como ya había subrayado Nueva Zelandia, la situación se había desplazado de nuevo en la dirección a una "opinión prevaleciente" de que ya no resultaba posible justificar las restricciones y que Corea "... considerase otras posibles justificaciones en el marco del GATT para las medidas restantes", es decir, ello implicaba que la mayoría de los miembros del Comité consideraban que Corea había dejado de tener problemas de la balanza de pagos.

84. Nueva Zelandia añadió que el objetivo de examinar antiguas recomendaciones del Comité de la Balanza de Pagos no era establecer hipótesis acerca de las conclusiones a que hubiera podido llegar un grupo especial en distintos momentos del pasado. Al contrario, se trataba de demostrar que la decisión podía variar claramente en función del momento en que se hubiera planteado la reclamación contra una medida determinada, justificada por Corea en virtud del artículo XVIII.B. En este hecho no había ninguna incongruencia. A tenor de los fines del artículo XVIII.B, era fundamental entender que el artículo se había dictado para recurrir a él de forma temporal. Eso suponía que no se requería ni era conveniente llegar a una conclusión general basada en una opinión "retroactiva". Literalmente, por supuesto, el presente Grupo Especial (y cualquier otro) formulaba conclusiones relativas al pasado. Lógicamente, no había otra alternativa. Además, si no fuera éste el caso, cualquier parte contratante podría invalidar la labor de un grupo especial sobre cualquier cuestión utilizando la sencilla argucia de efectuar un pequeño ajuste de política y alegar que la reclamación había quedado desfasada por los acontecimientos. Por el contrario, era perfectamente aceptable en el marco del GATT que se pidiera a un grupo especial que formulara conclusiones sobre medidas que habían dejado de aplicarse. Pero Nueva Zelandia no pretendía que se llegara a una conclusión retroactiva de carácter general. No era necesario. Al contrario, las dificultades de Nueva Zelandia con las restricciones coreanas a la importación de carne vacuna se remontaban a octubre de 1984 y el Grupo Especial podía formular sus conclusiones acerca del período comprendido entre esa fecha y la fecha más reciente posible.

85. Corea respondió que gran parte de este debate se limitaba a una especulación sobre lo que hubiera podido hacer un grupo especial en el pasado, en 1987, 1984, 1979 e incluso en 1976. En opinión de Corea, eso no tenía ninguna trascendencia para la cuestión de la retroactividad. Lo importante era si un grupo especial podía afirmar en 1989 que las restricciones mantenidas por Corea por motivos de balanza de pagos no estaban justificadas, por ejemplo, en 1979, a pesar de las conclusiones, no discutidas, del Comité de la Balanza de Pagos que afirmaban lo contrario. Corea adujo que esa situación no tenía precedentes. La cuestión de la retroactividad planteaba otro problema fundamental. ¿Cómo podía decidir el actual Grupo Especial que las restricciones coreanas a la importación de carne vacuna no estaban justificadas de conformidad con el artículo XVIII.B, por ejemplo, en 1983 (antes de haberse adoptado en 1984-1985 medidas de reforzamiento de las mismas), sin sostener al mismo tiempo que todas las demás restricciones por motivos de balanza de pagos que mantenía Corea en aquel momento tampoco estaban justificadas?

86. Corea explicó además, que pese a la situación sin precedentes que se le planteó en 1984-1985, había procurado permanecer fiel a la letra del Acuerdo General. No había pretendido que el reforzamiento de sus restricciones por motivos de balanza de pagos se debiera a un deterioro de la situación de ésta, y por tanto no había notificado esa medida en virtud del artículo XVIII.12 a). Incluso había intentado actuar en conformidad con el espíritu del artículo XVIII.10, pues había tratado de evitar que se perjudicaran inútilmente los intereses de sus interlocutores comerciales. Actualmente, habiéndose estabilizado la situación del mercado interno, Corea estaba procediendo a mitigar las restricciones que mantenía por motivos de balanza de pagos.

87. Nueva Zelandia respondió que las medidas sometidas a la consideracion del Grupo Especial no estaban en absoluto justificadas por el artículo XVIII.B. Como había admitido Corea, las medidas habían sido impuestas, no para lograr objetivos relacionados con la balanza de pagos, sino para proteger al sector coreano de la carne vacuna. Las declaraciones y las estructuras antes mencionadas se referían a la totalidad de las restricciones, no a una parte de las mismas. Además, Nueva Zelandia había tomado nota de la declaración coreana de que "el reforzamiento de las medidas no respondía a preocupaciones en materia de balanza de pagos, sino que se impusieron con objeto de remediar la situación de desorganización de la ganadería vacuna coreana". Por supuesto, Corea se había abstenido de admitir inequívocamente ese punto, recurriendo al término "reforzamiento". Pero podía demostrarse que la diferencia implícita entre las restricciones "reforzadas" y las "iniciales" carecía de fundamento y que las medidas en conjunto no podían justificarse en virtud del artículo XVIII.B. El propósito de las medidas era la cuestión principal. La diferencia establecida por Corea parecía basarse en el falso supuesto de que de algún modo un objetivo de protección era incompatible con la variación de niveles de las importaciones en la frontera. Por el contrario, los niveles reales de limitación de las importaciones debían variar de un período a otro precisamente para poder satisfacer el propósito principal de protección interna. Si en un año determinado los precios de importación se situaban en un nivel más elevado y/o los precios al productor eran también más altos, bien podía disponerse un régimen basado en un propósito de protección que permitiera más importaciones que antes. Pero el objetivo básico, que era la cuestión pertinente en este momento, era idéntico en ambas circunstancias. Precisamente era este sistema el que utilizaba Corea.

88. Corea respondió que las medidas de reforzamiento de 1984-1985 no se podían aislar y desgajar de su contexto de medidas de balanza de pagos, sino que se debía considerar la situación en su totalidad. Corea había venido manteniendo desde su adhesión al Acuerdo General restricciones a la importación de carne vacuna (entre otros productos) por motivos de balanza de pagos. Corea tuvo problemas de balanza de pagos en 1984-1985 y el Comité de la Balanza de Pagos había reconocido que los seguía teniendo en la actualidad. Por esa razón Corea sostenía que el artículo XVIII y sus procedimientos seguían siendo pertinentes aun cuando se admitiera que las medidas de reforzamiento no fueron adoptadas por motivos de balanza de pagos sino debido a una situación sin precedentes resultante de la desorganización de la ganadería vacuna coreana. Por esa misma razón Corea sostenía que, aun en el caso de que las medidas de reforzamiento de 1984-1985 fueran incompatibles con el Acuerdo General, se le debía autorizar a restablecer las restricciones a la importación de carne vacuna por motivos de balanza de pagos en el nivel que había existido antes de las medidas de reforzamiento de 1984-1985. En 1983, las importaciones coreanas de carne vacuna habían totalizado 51.500 toneladas (peso del producto). Ese sería también ahora el nivel apropiado de las restricciones a la importación de carne de bovino por motivos de balanza de pagos, hasta que se pudieran volver a atenuar o eliminar en función de la evolución de la situación general de la balanza de pagos coreana. No cabía que Nueva Zelandia propugnara que había que ir más allá del nivel de las importaciones totales en 1983, pues para ello habría necesidad de formular conclusiones sobre la justificación coreana en el pasado y en el presente basada en motivos de balanza de pagos. Toda conclusión a ese respecto involucraría a las restricciones mantenidas por motivos de balanza de pagos respecto de los otros 357 productos.

89. Nueva Zelandia respondió que no podía haber fundamento alguno para esta nueva petición de Corea de que "se le debía autorizar a restablecer las restricciones a la importación de carne vacuna por motivos de balanza de pagos en el nivel que había existido antes de las medidas de reforzamiento de 1984-1985". En primer lugar, se planteaba la cuestión del objetivo o propósito de las restricciones. Como ya se había argumentado anteriormente, Nueva Zelandia consideraba que no existía más que un único propósito proteccionista. En segundo lugar, la petición de un nivel de importaciones previo exigiría, en cualquier caso, una conclusión afirmativa de que el régimen anterior a 1984 no tenía, entre otras cosas, un objetivo proteccionista. Esta cuestión no había sido abordada directamente por este Grupo Especial. Ciertamente, Corea no había aportado ningún dato que lo corroborara, sino que se había limitado a afirmarlo. En tercer lugar, el Grupo Especial, sin duda, no podía formular una conclusión semejante ya que quedaba al margen de su mandato. Nueva Zelandia pretendía que se llegara a una conclusión sobre las medidas posteriores a 1984-1985. En cuarto lugar, aunque el mandato hubiera sido distinto, y se hubiera aportado documentación que corroborara que las restricciones a la importación de carne vacuna anteriores a 1984 habían sido tomadas efectivamente por motivos de balanza de pagos, Nueva Zelandia sostenía que eso no tendría ninguna repercusión en el caso presente. No se podía suponer que la naturaleza del régimen de importación, o el régimen interno, o la situación de la balanza de pagos antes y después de 1984 fueran los mismos. Habría que seguir juzgando por sí mismas las medidas posteriores a 1984.

90. Corea sostuvo que, aunque era cierto que la posición de su balanza de pagos había mejorado desde 1984-1985, el presente Grupo Especial no podía, prescindiendo de todas las demás restricciones mantenidas por motivo de balanza de pagos, decidir si -y en qué medida- esa mejora se debía traducir en una nueva atenuación de las restricciones aplicadas a la carne de bovino, que sobrepasara el nivel de 51.500 toneladas existente en 1983. Por tanto, no tendría el menor sentido determinar que las restricciones coreanas a la importación de carne vacuna ya no se justificaban conforme al artículo XVIII.B y mantener al mismo tiempo que las otras 357 restricciones seguían estando justificadas en su forma actual. Era evidente que la mejora de la posición de la balanza de pagos coreana no afectaba exclusivamente a las restricciones a la importación de carne vacuna. Toda prescripción en orden a una modificación exigiría una evaluación global. Sin embargo, el examen general de todas las restantes restricciones coreanas mantenidas por motivos de balanza de pagos caía claramente fuera del mandato de este Grupo Especial.

91. Corea adujo que, si el Grupo Especial determinaba que las restricciones coreanas relativas a la carne vacuna no eran compatibles con las disposiciones del artículo XVIII.B, se crearía una situación absolutamente nueva. En el GATT no había ningún precedente en cuanto a lo que procedería hacer si en el marco de un recurso al artículo XXIII se consideraba incompatible con el Acuerdo General una medida ya autorizada con arreglo al procedimiento de examen previsto en el artículo XVIII.B. Corea sostuvo que, en tal caso, el país objeto de la reclamación tendría derecho a un período de gracia, que le permitiera considerar qué medidas compatibles con el Acuerdo General debía y podía tomar. Según lo ya señalado, los ganaderos coreanos habían obtenido protección como resultado de las restricciones a la importación de carne vacuna impuestas por motivos de balanza de pagos. En el supuesto de que dejaran de disfrutar de esa protección, los ganaderos quedarían expuestos en principio a una desenfrenada competencia extranjera. Las consecuencias serían forzosamente desastrosas. Por tanto, el Gobierno de Corea tendría necesidad de un período de gracia para poner en aplicación otro mecanismo compatible con el Acuerdo General que brindara alguna protección a sus ganaderos. Para que el Grupo Especial tuviera una clara idea de lo que estaba en juego, Corea describió el estado de subdesarrollo de su sector agropecuario y en particular de su ganadería bovina. Corea aspiraba a una liberalización controlada de la importación de carne vacuna. No quería que se repitiera lo que ocurrió a comienzos de los años 80, cuando un explosivo crecimiento de las importaciones exigió en definitiva que la importación quedara prácticamente suspendida en 1984-1985. Corea sostuvo que evitar conmociones similares en el futuro también favorecía a las ramas de producción extranjeras, incluida la de carne vacuna de Nueva Zelandia.

92. Nueva Zelandia respondió que la solicitud por parte de Corea de un período de gracia no era en sí misma una "defensa" contra los cargos presentados por Nueva Zelandia. Tampoco tenía ninguna trascendencia para las conclusiones a que pudiera llegar un grupo especial del GATT. El Grupo Especial había sido invitado a formular una conclusión sobre la compatibilidad con el Acuerdo General de las medidas en cuestión, no a recomendar una vía de ajuste a las autoridades coreanas encargadas del comercio y la agricultura. Las autoridades coreanas conocían perfectamente que Nueva Zelandia comprendía los puntos política y económicamente sensibles de Corea y Nueva Zelandia. Sin embargo, tales consideraciones correspondían a una etapa posterior de esta larga diferencia entre ambos países, si el Grupo Especial aceptaba las alegaciones de Nueva Zelandia. Nueva Zelandia suponía que el Grupo Especial, en caso de que aceptara el punto de vista de Nueva Zelandia, haría recomendaciones a las PARTES CONTRATANTES según el proceder habitual.

Para Continuar con el Artículo XXIII.2.

²⁷BOP/R/171, párr. 22

²⁸Korea Times, 18 de agosto de 1988.

²⁹Korea Times, 18 de agosto de 1988

³⁰Informe del Grupo del Trabajo sobre Restricciones Cuantitativas, IBDD, 3S/68 (1955).

³¹IBDD, 26S/223

³²MTN.GNG/NG7/W/46, párr. 111

³³Ibidem, párr. 113

³⁴Ibidem, párr. 116