Todavía perecederos

72. En lo que respecta al criterio de "todavía perecederos", el Grupo Especial observó que ambas Partes estaban de acuerdo en que, tanto los helados como el yogur precisaban de condiciones especiales de manipulación y almacenamiento, y que la vida del yogur fresco en almacén era de unas tres semanas aproximadamente. El Canadá había afirmado que los helados fabricados conforme a las normas del Ministerio de Agricultura del Canadá tenían una vida de tres meses en almacén. Los Estados Unidos habían aportado pruebas de que los helados que ellos exportaban podían almacenarse durante 12 meses. Los Estados Unidos alegaban además que no podía considerarse que cumpliera las prescripciones de esta disposición un producto que había sido objeto de elaboración para hacerlo menos perecedero que el producto crudo. El Grupo Especial no aceptó esta interpretación; la nota interpretativa exigía únicamente que el producto fuera "todavía perecedero" y no "tan perecedero como el producto fresco". El Grupo Especial reconoció que había diferencias considerables en cuanto al carácter perecedero de productos como el yogur fresco, con sus dos a tres semanas de vida en almacén, y la mezcla congelada para yogures o ciertos productos de helados que podían almacenarse durante un año. El Grupo observó que en el Acuerdo General no figuraba una definición acordada de "carácter perecedero" y que la historia de la redacción proporcionaba escasas orientaciones. Los redactores habían manifestado que "... pensamos aquí en los productos elaborados perecederos, y no en aquellos que pueden almacenarse" (EPCT/A/PV/19 del texto inglés). Un Grupo Especial anterior había constatado que un producto era todavía perecedero porque después de cierto tiempo perdía su calidad y valor.¹⁹ Sin embargo, como virtualmente todos los productos agrícolas pierden calidad y valor después de cierto tiempo, el Grupo Especial no consideró que esta constatación anterior proporcionase orientación suficiente para distinguir con claridad entre productos perecederos y no perecederos. Al igual que con el concepto de "fase de transformación poco adelantada", el Grupo Especial observó que los rápidos cambios tecnológicos ocurridos desde la redacción del Acuerdo General planteaban dudas acerca de la viabilidad de utilizar el concepto de "todavía perecederos" para distinguir qué productos estaban o no comprendidos en el ámbito del apartado c) del párrafo 2 del artículo XI. El Grupo Especial recordó que para cumplir lo dispuesto en el inciso i) del apartado c) del párrafo 2 del artículo XI era necesario que se cumplieran todas sus condiciones. Por ello el Grupo Especial no consideró necesario hacer una constatación en cuanto al carácter perecedero.

Directamente competidores

73. Seguidamente, el Grupo Especial procedió a examinar si los helados y el yogur "compiten directamente" con la leche cruda fresca. El Canadá aducía que los helados y el yogur importados competían directamente con los helados y el yogur de producción canadiense y así desplazaban a la leche cruda que habría sido transformada para la elaboración de esos productos. Los Estados Unidos sostenían que los helados y el yogur no podían sustituirse por la leche cruda ni estaban destinados a los mismos mercados que ella. El Grupo Especial estimó que la expresión "compiten directamente con ..." imponía una prescripción más limitadora que la mera expresión "compiten con". Como se afirmaba en los argumentos estadounidenses, era claro que el concepto de "desplazamiento" no estaba contemplado en esta disposición. En esencia, la competencia directa consistía en que un comprador permanecía fundamentalmente indiferente ante la elección de un producto u otro y los consideraba sustituibles en cuanto a su utilización. Entre la leche cruda y los helados y el yogur existía sólo una competencia limitada. Su comercialización era muy diferente y, como implicaban los argumentos canadienses, la competencia existente se relacionaba con el desplazamiento de la leche cruda utilizada en la producción canadiense de helados y yogur. El Grupo recordó que esta disposición no tenía por objeto proteger a la industria transformadora. Recordó además su considerando referente a la interpretación estricta de las excepciones (párrafo 59 supra). El Grupo Especial no estimó adecuado ampliar el alcance de esta prescripción de manera que se incluyera en ella el concepto de desplazamiento o competencia indirecta. Así pues, el Grupo Especial constató que las importaciones de helados y yogur no competían directamente con la leche cruda, en el sentido del inciso i) del apartado c) del párrafo 2 del artículo XI.

Harían ineficaces las restricciones

74. La excepción de lo estipulado en el artículo XI.1 queda además limitada porque se aplica exclusivamente a aquellos productos elaborados cuya libre importación haría ineficaces las restricciones aplicadas al producto fresco. Los redactores convinieron en que la excepción "... no debía interpretarse como una autorización de la utilización de restricciones cuantitativas como método para proteger la elaboración industrial de los productos agrícolas o pesqueros" (informes de La Habana, página 94 de la versión inglesa). El Canadá aducía que la evolución de la situación de los productos lácteos en los Estados Unidos fomentaba la expansión de las exportaciones estadounidenses. Las importaciones incontroladas de tales productos podían desplazar hasta cerca del 11 por ciento de la producción canadiense de leche industrial (calculado sobre una base de grasas butíricas). Como habían señalado los Estados Unidos, el actual programa canadiense de restricciones de los productos lácteos estaba en vigor desde 1976, y aunque muchos otros productos lácteos habían sido objeto de contingentes desde ese año, no se había considerado hasta ahora necesario restringir las importaciones de helados y yogur. Las importaciones ilimitadas de helados y yogur en los cinco años anteriores a la imposición de las restricciones en 1988 habían sido respectivamente, en promedio, de dos décimas partes del 1 por ciento y tres décimas partes del 1 por ciento de la producción canadiense de esos productos. Sus repercusiones en la producción total de leche cruda del Canadá sólo podían considerarse mínimas.

75. El Grupo Especial reconoció que las inquietudes del Canadá se referían a los niveles potenciales de las importaciones más bien que a los niveles históricos, y a los efectos acumulados de las importaciones de diversos productos lácteos con las consiguientes consecuencias para su programa nacional relativo a dichos productos. Antes de la imposición de las restricciones cuantitativas, las importaciones canadienses de helados y yogur habían sido muy pequeñas en comparación con la producción canadiense de esos artículos, y dichas importaciones ascendían a menos de 10 milésimas del 1 por ciento de la producción canadiense de leche cruda. Los factores enumerados por el Canadá podían dar lugar a un aumento de este nivel de las importaciones; no obstante, el Canadá no había facilitado pruebas suficientes para convencer al Grupo Especial de que existía una amenaza inmediata de que las importaciones alcanzaran unos niveles tan considerablemente incrementados que pudieran hacer ineficaz el programa canadiense relativo a la oferta de productos lácteos. En el inciso i) del apartado c) del párrafo 2 del artículo XI contemplaba la imposición de restricciones cuantitativas a importaciones que estuvieran en sus niveles corrientes, únicamente sobre la base de una hipotética situación futura. El Grupo Especial constató que las pruebas aportadas por el Canadá no justificaban la conclusión de que las importaciones ilimitadas de helados y yogur fueran a hacer en la actualidad ineficaces las restricciones internas aplicadas por el Canadá a su producción de leche cruda.

76. La excepción al artículo XI.1 puede aplicarse exclusivamente a aquellos productos elaborados que cumplan todas las condiciones de productos "similares" "cualquiera que sea la forma bajo la cual se importen", estipuladas en la nota interpretativa al inciso i) del apartado c) del párrafo 2 del artículo XI, a saber, que se hallen en una "fase de transformación poco adelantada", sean "todavía perecederos", "compitan directamente" con los productos frescos y, de ser importados libremente, harían "ineficaces las restricciones aplicadas a la importación de dichos productos frescos". El Grupo Especial constató que los helados y el yogur no compiten directamente con la leche cruda, y que su libre importación no haría ineficaces las medidas aplicadas por el Canadá en relación con la leche cruda. El Grupo Especial estimó que no era necesario hacer constataciones en cuanto al criterio de la "fase de transformación poco adelantada" o "el carácter perecedero".

Medidas gubernamentales para restringir la producción nacional

77. La razón de ser del inciso i) del apartado c) del párrafo 2 del artículo XI es permitir la aplicación de medidas gubernamentales encaminadas a restringir la cantidad de algunos productos agrícolas frescos que puede ser vendida o producida. Los redactores indicaron que "restringir" significa "... mantener la producción por debajo del nivel que se habría alcanzado de no existir restricciones".²⁰ Se rechazaron las propuestas tendentes a que se aceptara el criterio de la regulación de la producción mediante programas de estabilización de los precios.²¹ El Grupo Especial observó además que, aparte de exigir la existencia de una medida gubernamental, en el inciso i) del apartado c) del párrafo 2 del artículo XI no se especificaba la manera en que habría de imponerse la restricción de la producción o de la venta.

78. El Canadá había descrito detalladamente sus programas nacionales de comercialización de leche y señalado que tales programas abarcaban a todos los productores y a toda la leche producida en el Canadá. Este país aducía que con los gravámenes impuestos por excesos de contingente, que daban lugar a que los ingresos de los ganaderos fueran inferiores a sus costos de producción efectivos, se conseguía que la producción no superase los contingentes de comercialización establecidos. A juicio del Canadá, el actual exceso de capacidad de producción indicaba que sin las restricciones oficiales la producción sería mayor. Este país presentó análisis econométricos que indicaban que el aumento de la producción sería del orden del 31 al 39 por ciento. Los Estados Unidos sostenían que la única limitación a las ventas de leche líquida era la cantidad que el mercado podía absorber, y que no había penalización ninguna para los productores que excedieran su "contingente" de leche líquida. Más aún, los Estados Unidos afirmaban que el método de cálculo de los pagos de sostenimiento de la leche dentro del contingente era tal que quizá proporcionaba algún incentivo financiero al exceso de producción. De hecho, en los seis últimos años la producción total de leche industrial había superado constantemente el contingente de comercialización establecido.

79. El Grupo Especial recordó que la prescripción se refería a la restricción efectiva de la producción, y no sólamente a su regulación. Un importante elemento del requisito de una producción restringida era que la medida, independientemente de su funcionamiento, tenía que reducir la producción por debajo del nivel que ésta hubiera alcanzado en ausencia de aquella. El Grupo Especial observó que este concepto era difícil de aplicar en la práctica. En situaciones como la canadiense, en que las medidas gubernamentales venían aplicándose desde hacía muchos años y guardaban relación con el sostenimiento de los precios y otros incentivos a la producción, era virtualmente imposible determinar cuáles serían los niveles de la producción en ausencia de dichas medidas. Esta determinación sería necesaria para contar con una base objetiva para la comparación con los niveles actuales de producción. A la luz de las constataciones que figuran en los párrafos 73 a 76 supra, el Grupo Especial consideró que no era necesario seguir examinando esta cuestión. Por ello el Grupo Especial no hizo ninguna constatación en cuanto a si el programa canadiense de regulación de los productos lácteos constituía una medida gubernamental que restringía efectivamente la producción total de leche cruda en el Canadá.

Necesarias

80. Otro requisito estipulado en el inciso i) del apartado c) del párrafo 2 del artículo XI es que las restricciones a la importación sean "necesarias para la ejecución" de medidas gubernamentales que restrinjan la oferta. El Grupo Especial observó que si bien el término "necesarias" nunca se había definido, el Grupo de Trabajo de 1955 sobre las Restricciones Cuantitativas había llegado a la conclusión de que "se falsearía el sentido de las disposiciones del inciso i) del apartado c) del párrafo 2 del artículo XI, si las partes contratantes aplicaran restricciones a productos transformados que rebasaran los límites "necesarios" para aplicar la medida efectiva de restricción de la producción o de la venta del producto básico"²². Había además otras interpretaciones acerca de las restricciones estacionales. Cuando se trataba de restricciones impuestas a productos elaborados, resultó difícil al Grupo Especial distinguir claramente el criterio de "necesarias para la ejecución" del de "... hacer ineficaces las restricciones aplicadas a la importación de dichos productos frescos". Si las importaciones libres de restricciones hacen ineficaz una medida gubernamental, sería difícil no concluir que algún tipo de restricción de esas importaciones fuere necesario. Ambas partes habían aducido argumentos esencialmente idénticos en el caso de estos dos criterios. El Canadá había expresado preocupación ante la posibilidad de que las importaciones futuras sustituyeran a la producción canadiense de helados y yogur, y desplazaran de ese modo a la proporción de leche canadiense normalmente utilizada en la elaboración de aquellos. Los Estados Unidos aducían que los helados y el yogur se habían importado libremente durante muchos años en los cuales el Canadá tenía un programa de regulación de la oferta, sin causar ningunas aparentes dificultades al funcionamiento de ese programa. Más aún, con las importaciones libres de esos productos se había conseguido una parte del mercado muy limitada, equivalente a una proporción minúscula de la producción total de leche del Canadá.

81. El Grupo Especial reconoció el valor del argumento canadiense de que, en el caso de un producto que se comercia casi exclusivamente en sus formas elaboradas, como es la leche, las restricciones de las importaciones de productos elaborados pueden resultar en algún sentido "necesarias" para que la restricción aplicada a la producción de la materia prima no sea menoscabada. Esta consecuencia era, como había hecho notar anteriormente el Grupo Especial (párrafo 73), indirecta. Los elaboradores canadienses, cuyo acceso a los insumos para los ingredientes de los productos lácteos estaba limitado a los suministros nacionales, más caros, quizá no pudieran competir eficazmente con los productos de importación elaborados, y posteriormente reducirían su producción de dichos productos elaborados y así su demanda del insumo de leche cruda. Sin embargo, en el momento actual no hay pruebas suficientes para considerar que las importaciones futuras de helados y yogur llegarán a alcanzar tales niveles que influyan de manera significativa en la capacidad de los productores canadienses para comercializar la leche cruda. En el pasado, las importaciones libres habían conseguido una parte del mercado canadiense de helados y yogures inferior al 1/2 por ciento, y representaban menos de 10 milésimas del 1 por ciento de la producción total de leche cruda. Sobre esta base, y al no haber una amenaza inminente para el sistema canadiense de productos lácteos, el Grupo Especial constató que el criterio de "necesarias" para la ejecución de las restricciones gubernamentales no podía cumplirse.

Publicación, nivel de las importaciones

82. El Grupo Especial observó que las restantes disposiciones del párrafo 2 c) del artículo XI, referentes a la publicación y al nivel de las importaciones, así como las estipuladas en los artículos X y XIII, se referían al funcionamiento del contingente. Como el Grupo Especial había constatado que los contingentes canadienses aplicados a las exportaciones de helados y yogur no podían justificarse al amparo del artículo XI.2 c), no estimó necesario examinar si la administración de esos contingentes era conforme con el Acuerdo General.

Sistema de permisos

83. El Grupo Especial examinó el argumento de los Estados Unidos de que el sistema de permisos actuaba como una restricción cuantitativa además de los contingentes, puesto que los permisos no podían conseguirse libremente y tenían una validez limitada. Habida cuenta de las constataciones del Grupo Especial de que los contingentes no podían justificarse en virtud del Acuerdo General, en la medida en que el sistema de permisos era un mecanismo para la administración del sistema de contingentes carecía de base justificable, y el Grupo Especial no consideró necesario llevar adelante el examen de su funcionamiento. El Grupo era consciente de que en 1988, tras haber anunciado la restricción de las importaciones de helados y yogur, el Canadá no había establecido un contingente aunque había exigido sin embargo permisos de importación. El Grupo Especial reconoció que era ésta una medida excepcional que se había tomado en el pasado y no había vuelto a repetirse desde 1988, y no estimó necesario seguir examinando su conformidad con el Acuerdo General. No obstante observó que las restricciones aplicadas mediante un régimen de licencias discriminatorio no podían cumplir las prescripciones establecidas en el apartado c) del párrafo 2 del artículo XI de publicación previa del volumen y el valor del producto cuya importación se autorice.

Conclusiones

84. A la luz de las consideraciones establecidas en los anteriores párrafos 57 a 81, el Grupo Especial concluyó que las restricciones impuestas por el Canadá a las importaciones de helados y yogur son incompatibles con lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo XI y no pueden justificarse al amparo de las disposiciones del inciso i), apartado c) del párrafo 2 del mismo artículo XI. En concreto, el Grupo Especial concluyó que los helados y el yogur no cumplen las prescripciones estipuladas en dicho inciso de ser "productos similares" a la leche cruda canadiense "cualquiera que sea la forma bajo la cual se importen", porque no compiten directamente con dicha leche cruda ni su libre importación tendería a hacer ineficaces las medidas aplicadas por el Canadá a la producción de leche cruda. El Grupo Especial concluyó además que la restricción de las importaciones de helados y yogur no es necesaria para la ejecución del programa canadiense relativo a la leche cruda.

85. Por consiguiente, el Grupo Especial recomienda que las PARTES CONTRATANTES pidan al Canadá que suprima esas restricciones o las ponga en conformidad con las obligaciones contraídas por ese país en virtud del Acuerdo General.

¹⁹Informe del Grupo Especial "CEE - Programa de precios mínimos, etc." IBDD, 25S/111.

²⁰Informes de La Habana, ICITO/I/8, pág. 89, párr. 17 del texto inglés

²¹EPCT/A/PV/19

²²IBDD, 3S/77