71. La Comunidad sostuvo que las concesiones otorgadas por la Comunidad en 1962 de conformidad con el artículo II se habían retirado reiteradamente desde esa fecha y sustituido por nuevas concesiones arancelarias en el transcurso de sucesivas renegociaciones de ampliación celebradas con arreglo al párrafo 6 del artículo XXIV (siguiendo los procedimientos del artículo XXVIII). Esas negociaciones se realizaron en los años 1973/74, 1981 y más recientemente en 1986/87, cuando se ultimó la Lista de concesiones de la Comunidad actualmente en vigor. La Comunidad consideró que a los efectos del presente caso los derechos y expectativas de las partes deberían determinarse sobre la base de las concesiones de 1988 vigentes en la actualidad.

72. La Comunidad se refirió a las siguientes cuestiones relacionadas con las negociaciones celebradas en 1986/87 en virtud de lo dispuesto en el párrafo 6 del artículo XXIV. El 13 de febrero de 1986 se notificó a las PARTES CONTRATANTES (L/5936/Add.2) que se habían retirado las Listas de concesiones de Portugal, España y la Comunidad Europea de los Diez. La Comunidad propuso como oferta un derecho modificado basado en un promedio ponderado de los derechos aplicables anteriormente junto con "espacios en blanco" anotados en los que se indicaba que los productos en cuestión, entre los que se incluían las semillas y las tortas oleaginosas, eran objeto de renegociaciones conforme al procedimiento establecido en el artículo XXVIII. La oferta de la Comunidad consistía en un contingente arancelario igual a las cantidades importadas tradicionalmente por los doce Estados miembros, consolidado a un tipo inferior al del promedio ponderado de los tipos anteriores, junto con un gravamen variable no consolidado aplicado a las importaciones que sobrepasaran el contingente arancelario. En el transcurso de dichas negociaciones los Estados Unidos no impugnaron las disposiciones de la Comunidad en materia de ayuda ni su extensión a Portugal y España. Por motivos de equilibrio global, la Comunidad consolidó a cero el derecho aplicado a las semillas y tortas oleaginosas, sin aplicar una limitación cuantitativa, a la vez que mantenía plenamente su sistema de ayuda a la producción de semillas oleaginosas. La Comunidad y los Estados Unidos concertaron un acuerdo bilateral sobre la cuestión, en el que se establecía que "las consolidaciones de la CEE-10 en el marco del GATT se restablecerán y ampliarán ..., en vista del reconocimiento por los Estados Unidos de las ventajas que se derivarían para ciertas exportaciones suyas". En consecuencia, los únicos derechos o expectativas que tenían los Estados Unidos respecto de las concesiones otorgadas por la Comunidad eran los dimanantes de las concesiones de 1988.

73. Los Estados Unidos consideraron que los argumentos de la Comunidad respecto de este punto no tenían fundamento ni en las normas ni en los precedentes del GATT. A su juicio, una interpretación de esa índole, como había señalado Australia en su comunicación al Grupo Especial (párrafos 123 a 125 infra) no beneficiaría a ninguna de las partes contratantes, excepto a la Comunidad, y concedería a ésta un estatuto especial respecto de otras partes contratantes, a pesar del hecho de que la Comunidad propiamente dicha no era miembro del GATT y las demás partes contratantes le permitían representar sus Estados miembros en las negociaciones arancelarias y en la publicación de un arancel común para esos miembros. Además, las repercusiones de ese argumento permitirían a la Comunidad menoscabar concesiones de forma no transparente y fundamentalmente inicua. Los Estados Unidos hicieron observar que el argumento de que las concesiones comunitarias habían sido sustituidas como resultado de las negociaciones de ampliación celebradas de conformidad con el párrafo 6 del artículo XXIV había sido rechazado en el caso de las frutas en lata de la CEE. Un argumento de esa índole también conduciría al absurdo resultado, por ejemplo, de que la reciente retirada y sustitución de las listas por numerosas partes contratantes en el contexto del Sistema Armonizado se traduciría en la extinción de los derechos y expectativas respecto de dichas Listas sin aviso previo. Además, el argumento de la Comunidad impondría a otras partes en las negociaciones arancelarias del GATT la carga de presentar y resolver todas las reclamaciones de anulación y menoscabo antes de permitir a una parte que introdujera una nueva Lista, puesto que de otra manera expirarían las reclamaciones. Los Estados Unidos sostuvieron que no había fundamentos en el marco del GATT para dicha posición, que tendría repercusiones fundamentales en el equilibrio de los derechos y obligaciones dimanantes del Acuerdo General.

74. Los Estados Unidos hicieron notar, en relación con las negociaciones de 1986/87, que habían rechazado de plano la propuesta de la Comunidad de establecer un contingente arancelario para las semillas oleaginosas y los productos derivados de ellas. Además, en el acuerdo bilateral concertado entre la Comunidad Europea y los Estados Unidos sobre los resultados de las negociaciones celebradas en 1986/87, la Comunidad aceptó específicamente que se "restablecerían y ampliarían" a Portugal y a España las consolidaciones otorgadas por la Comunidad de los Diez en el marco del GATT. A juicio de los Estados Unidos este acuerdo reflejaba con precisión el entendimiento de ambas partes de que las concesiones se "restablecían" en lugar de expirar y sustituirse. En el mismo acuerdo se indicaba también que algunas otras consolidaciones no se restablecerían necesariamente, pero que los Estados Unidos mantendrían los derechos dimanantes del artículo XXVIII en posteriores negociaciones. Los Estados Unidos sostuvieron que en ese caso la Comunidad no consideraba que habían expirado los derechos previos, a pesar de que, oficialmente, se había retirado la Lista de la Comunidad.

75. La Comunidad señaló, con respecto a las condiciones convenidas en relación con las consolidaciones, que, en la notificación efectuada al GATT del acuerdo bilateral de 1987 a que se hacía referencia, los Estados Unidos no habían impugnado la expresión "sustituidas". Además, en las negociaciones de 1973, la delegación de los Estados Unidos había aceptado el concepto de la "retirada de la concesión" que fue posteriormente "sustituida". La Comunidad consideraba además que las observaciones formuladas con respecto a la situación jurídica de la Comunidad en relación con el Acuerdo General eran meramente académicas. La Comunidad no pedía privilegios especiales, sencillamente hacía hincapié en que, como cualquier unión aduanera, había tenido que celebrar renegociaciones con motivo de cada ampliación. Las renegociaciones no constituían un ejercicio meramente formal. El valor de una concesión no se derivaba solamente del tipo del derecho sino también del comercio afectado. El hecho de que una concesión vinculara primero a seis países y posteriormente a nueve o a 12 hacía variar necesariamente el valor de la misma. Por lo tanto, una concesión que se ha retirado o sustituido ha sido legalmente renegociada incluso si ha sido sustituida por una concesión al mismo tipo consolidado. La labor relativa al Sistema Armonizado era una cuestión puramente técnica relacionada con la nomenclatura, mientras que las negociaciones realizadas de conformidad con el párrafo 6 del artículo XXIV, implicaban la renegociación de las concesiones sobre la base de las disposiciones del artículo XXVIII en virtud de la retirada oficial de las anteriores Listas arancelarias y del establecimiento de una nueva Lista.

76. En relación con los comentarios de los Estados Unidos acerca del texto del acuerdo bilateral sobre los resultados de las negociaciones celebradas conforme al párrafo 6 del artículo XXIV, la Comunidad indicó que sería erróneo interpretar la expresión "restablecerán y ampliarán" en la forma en que la habían interpretado los Estados Unidos. Había desacuerdo entre ambas partes en este punto, y el preámbulo del acuerdo reconocía que éste debía entenderse "sin perjuicio de los puntos de vista de cada una de las partes en lo que respecta al párrafo 6 del artículo XXIV". La Comunidad consideraba que las consolidaciones en el marco del GATT se "restablecían" en la medida en que se retiraban las anteriores ofertas de una consolidación en franquicia arancelaria con limitaciones cuantitativas (un contingente arancelario) para sustituirlas por una consolidación sin limitación alguna y ampliada geográficamente a los nuevos Estados miembros, España y Portugal. En lo que respecta a la referencia a la conservación por los Estados Unidos de sus derechos de primer negociador en determinados casos, ello se debía meramente al hecho de que, a la sazón, la Comunidad no había finalizado las negociaciones relativas a sus productos con los países abastecedores. En tales casos, la Comunidad reconocía, como era habitual en las negociaciones arancelarias, que los Estados Unidos tenían ciertos derechos en relación con lo que debía acordarse con otros países en una etapa posterior. Así pues, en opinión de la Comunidad, esa circunstancia no justificaba la interpretación de los Estados Unidos.

77. En lo que respecta al Grupo Especial sobre las frutas en lata ⁹ los Estados Unidos señalaron que la posterior introducción de un sistema de subvenciones se había realizado para menoscabar una concesión otorgada por la Comunidad en 1974, pero no una concesión otorgada al mismo producto en 1979, fecha posterior a la introducción del sistema de subvenciones. La conclusión del Grupo Especial fue que los derechos dimanantes de la concesión anterior seguían siendo vigentes aunque posteriormente se hubiera otorgado una concesión a un tipo de derecho inferior. ¹⁰

78. La Comunidad hizo observar que el Grupo Especial sobre las frutas en lata consideró que en ese caso solamente se habían menoscabado las concesiones otorgadas en 1974 (otorgadas originalmente en 1962), puesto que eran las concesiones más recientes en relación con el período examinado por el Grupo Especial.

79. No obstante, los Estados Unidos sostuvieron que en ese caso no eran pertinentes las concesiones otorgadas en 1962 y en 1967 porque las últimas concesiones (1974) eran de mayor valor.

80. Los Estados Unidos sostuvieron que, fundándose en los correspondientes principios y antecedentes, no podían razonablemente haber previsto que el valor de las concesiones obtenidas en 1962 se vería anulado y menoscabado, y que correspondía a la Comunidad impugnar esa presunción. Los Estados Unidos no podían razonablemente haber previsto, en el momento en que la Comunidad Europea otorgó las concesiones respecto de las harinas y semillas oleaginosas, la institución del actual régimen de ayuda a la producción ni en realidad nada que se le pareciera remotamente. En 1962, la Comunidad no aplicaba ni tenía en curso de examen ningún programa para subvencionar la producción o la elaboración de semillas oleaginosas. Las semillas oleaginosas no estaban abarcadas por la Política Agrícola Común y en las propuestas de futuras ampliaciones de la PAC no figuraba un programa para dichas semillas.

81. La Comunidad sostuvo que, sin perjuicio de su posición respecto de la situación jurídica de las concesiones de 1962, debían tomarse en consideración tres puntos al evaluar las expectativas que pudieran haber tenido los Estados Unidos. Primero, algunos Estados miembros de la Comunidad inicial aplicaban disposiciones de apoyo y protección a la producción de semillas oleaginosas y en 1961 se inició un amplio debate con la presentación de propuestas oficiales por la Comisión, tanto dentro como fuera de la Comunidad, sobre una organización común del mercado en el sector de las materias grasas. Por consiguiente, ya en 1962 los Estados Unidos no podían ignorar que la Comunidad estaba preparando la introducción de un sistema comunitario para sustituir a los sistemas nacionales. Los proyectos de propuesta de la Comisión se notificaron al GATT y los Estados Unidos tenían conocimiento de ello. Por razones históricas relacionadas con el establecimiento de la Comunidad, el Arancel Común se negoció antes de la introducción de la Política Agrícola Común, pero los interlocutores comerciales de la Comunidad y en particular los Estados Unidos no desconocían que las concesiones negociadas en la Conferencia Arancelaria de 1960-1961 se negociaron tomando en consideración que en el futuro se introducirían cambios, en particular en el sector de la agricultura. Por esta razón en marzo de 1962 se firmó una declaración conjunta de la Comunidad Europea y los Estados Unidos y se notificó al GATT junto con las concesiones otorgadas. Dicha declaración preveía que en el futuro tendrían lugar acontecimientos que "serán tales que modificarán considerablemente las condiciones básicas que rigen actualmente las relaciones entre los Estados Unidos de América y la Comunidad Europea en todos los sectores, en particular en el sector de la agricultura".

82. Respecto a este punto los Estados Unidos alegaron que las cuestiones que originaron los Acuerdos en materia de statu quo de marzo de 1962 no estaban relacionadas con las semillas oleaginosas y que en esa etapa la Comunidad no había anunciado política alguna respecto de dichas semillas. También señalaron que el texto íntegro del pasaje de la Declaración conjunta de 1962 citado por la Comunidad, que, a su juicio, difícilmente constituía una prueba de que los Estados Unidos "previeran razonablemente" la introducción de un programa comunitario de subvenciones a las semillas oleaginosas, y mucho menos un programa como el que tenían ante sí actualmente los Estados Unidos, decía lo siguiente: "La Comunidad Económica Europea y los Estados Unidos de América estiman que durante 1962 tendrá lugar una serie de acontecimientos que muy probablemente serán tales que modificarán considerablemente las condiciones básicas que rigen actualmente las relaciones entre los Estados Unidos de América y la Comunidad Europea en todos los sectores, en particular en el sector de la agricultura, y que harán que sea conveniente volver a examinar dichas relaciones" (subrayada la parte no citada por la Comunidad). Los Estados Unidos también hicieron observar que la primera referencia pública a un programa comunitario respecto de las semillas oleaginosas no se hizo hasta noviembre de 1961, transcurrido más de un año después de que la CEE formulara su propuesta de conceder trato de franquicia arancelaria a las semillas oleaginosas. La referencia fue una observación indirecta formulada de paso en el contexto de un largo discurso sobre la evolución general de los acontecimientos en la Comunidad desde el Tratado de Roma. Del discurso se desprendía, que, en ese momento, las propuestas de un programa comunitario en el sector de las materias grasas se hallaba en una fase muy temprana de redacción y todavía estaban en curso los exámenes y las consideraciones iniciales. La CEE no promulgó legislación para el sector de las semillas oleaginosas hasta 1966, e incluso entonces otros países no preveían que este programa de la CEE se traduciría en un aumento de la producción comunitaria de semillas oleaginosas que rebasaría considerablemente sus niveles anteriores.

83. En segundo lugar, la Comunidad argumentó que, independientemente de la validez jurídica de las expectativas iniciales, no era adecuado exigir la "congelación" definitiva de esa expectativa legítima y afirmar que se garantizaba la relación de competencia existente en el momento de las negociaciones y que toda modificación de la relación de competencia resultante de posteriores medidas gubernamentales debía suponerse que constituía una sorpresa para la parte que negoció esa concesión. Además, una relación de competencia no sólo podía verse afectada por el país que otorgaba la concesión sino también por las políticas del país que la negociaba, como en el caso de los programas estadounidenses de ayuda a las exportaciones y de apoyo a los precios de las habas de soja. Las expectativas también podrían verse afectadas por suspensiones o amenazas de suspensiones y podían inducir a la parte otorgante de la concesión a volver a evaluar la fiabilidad de sus principales proveedores y a mejorar su propia seguridad de abastecimiento.

84. En tercer lugar, la Comunidad señaló que las expectativas que pudieran haber tenido los Estados Unidos en 1962 respecto de la futura evolución de las importaciones de semillas oleaginosas en la Comunidad, independientemente del método de evaluación que se utilizara, se habían visto satisfechas con creces por la tendencia real de las importaciones comunitarias. Dichas importaciones se habían cuadruplicado desde 1966. La Comunidad afirmó que sus importaciones habrían sido considerablemente inferiores si no hubiera aumentado el nivel de utilización de tortas oleaginosas en la Comunidad, debido al excesivo nivel de consumo, hasta el punto que era sistemáticamente superior en un 50 por ciento al de los Estados Unidos (véase también el párrafo 93 infra). Con ello no se proponía sugerir que el valor de las concesiones arancelarias debiera congelarse en relación con la evaluación o expectativas iniciales obtenidas en el momento en que se negociaron. No obstante, era evidente que de la misma manera que las expectativas de una parte contratante respecto del valor inicial de una concesión no podían fijarse definitivamente, tampoco debía ser posible congelar definitivamente las expectativas respecto de la relación de competencia inicial entre productos nacionales e importados.

85. Los Estados Unidos hicieron observar que si bien las exportaciones comunitarias habían aumentado considerablemente desde 1962, la medida de las expectativas razonables de una parte contratante con respecto a una concesión no era un determinado nivel de ventas sino más bien una cuestión de "oportunidades comerciales". Una parte contratante no tendría motivos legítimos de queja en el GATT si el comercio disminuía o desaparecía debido a un desastre nacional, a cambios en las preferencias de los consumidores o al desarrollo de nuevos o mejores productos. No obstante, resultaba que una parte que otorgaba una concesión (a menos que se invocaran las disposiciones del artículo XIX) no tenía derecho a adoptar medidas para contrarrestar esa concesión cuando existía un amplio crecimiento del comercio. Los Estados Unidos consideraban asimismo que, independientemente de las razones que hubieran motivado la expansión de las importaciones comunitarias de semillas oleaginosas desde 1962, no había fundamentos para concluir que existía un nivel "excesivo" o "correcto" de consumo de proteínas destinadas a la alimentación animal en la CEE. Los distintos entornos económicos de la Comunidad y de los Estados Unidos dictaban sencillamente distintas pautas de utilización de dichas proteínas. Además, las repercusiones de la tesis comunitaria de que a una parte que otorgaba una concesión arancelaria se le podía permitir que determinara cuándo el nivel de consumo era "excesivo" resultarían nefastas para el funcionamiento adecuado e ininterrumpido del sistema del GATT.

86. La Comunidad sostuvo que la suspensión de julio de 1973 aplicada por los Estados Unidos principalmente a las exportaciones de habas de soja, que se introdujo sin entablar consultas con los interlocutores comerciales de ese país, era sumamente pertinente para la cuestión de las expectativas razonables: i) la suspensión estuvo en vigor del 28 de junio al 2 de julio de 1973, pero fue sustituida a partir del 2 de julio por restricciones cuantitativas de las exportaciones, que se aplicaron hasta el 1º de octubre de 1973; ii) la Comunidad citó informes oficiales de los Estados Unidos en los que se reconocía que las medidas adoptadas por ese país socavaban la confianza de los países importadores en los Estados Unidos como proveedor fiable de semillas oleaginosas y les incitaban a diversificar sus fuentes de abastecimiento; y iii) la Comunidad subrayó que la legislación actualmente en vigor en los Estados Unidos (la Ley de Seguridad Alimentaria de 1985) permitía a ese país limitar y prohibir las exportaciones. Se señaló también que en 1977 los Estados Unidos adoptaron y posteriormente abolieron unos reglamentos de control de las exportaciones de habas de soja, que en 1980 se introdujo una suspensión de las exportaciones de habas de soja y otros productos agropecuarios a la Unión Soviética y que en 1988 volvió a surgir la posibilidad de una suspensión.

87. Los Estados Unidos consideraron que el argumento de que el sistema de subvenciones comunitario fue causado o estuvo justificado por la suspensión de 1973 no tenía fundamento y no estaba apoyado por los hechos. En primer lugar, las políticas comunitarias de subvención se establecieron siete años antes de la suspensión con el objetivo explícito de "contrarrestar" el valor y los beneficios de las concesiones arancelarias otorgadas en 1962.

88. En segundo lugar, la suspensión de 1973 estuvo en vigor durante un período de cinco días (del 27 de junio al 2 de julio de 1973) después del cual se permitieron las exportaciones, sujetas a formalidades de licencias de exportación e inicialmente a determinadas restricciones cuantitativas. Dichas formalidades y todas las restantes restricciones terminaron el 1º de octubre de 1973. Ni la suspensión ni los controles de exportación tuvieron efectos considerables en el volumen total de las exportaciones estadounidenses a la Comunidad. En el período 1972/73 las exportaciones estadounidenses a la Comunidad aumentaron en 4,95 millones de toneladas en el caso de las habas de soja y en 80.000 toneladas en el caso de la harina de soja. De hecho, en el período 1972/73 no hubo sequía en los Estados Unidos, ni reducción de la producción de habas de soja. En 1972/73 en los Estados Unidos aumentaron tanto el rendimiento como la producción, y la producción mundial de habas de soja alcanzó un máximo sin precedentes. Por último, los Estados Unidos consideraron que la afirmación de que en 1988 casi se llegó a aplicar una suspensión, de hecho carece completamente de fundamento. A pesar de las graves condiciones de sequía experimentadas en 1988 en los Estados Unidos, no hubo en absoluto intento alguno de limitar las exportaciones de habas de soja ni de harina de soja. Por consiguiente, los hechos sencillamente no apoyan el argumento comunitario de que sus prácticas en materia de subvenciones estaban justificadas porque los Estados Unidos no habían sido un "proveedor fiable".

Para continuar con Relación de competencia

⁹ Grupo Especial sobre el asunto "Comunidad Económica Europea - Ayudas concedidas para la producción de melocotones en lata, peras en lata, macedonias de frutas en lata y pasas", documento L/5778 (1985)

¹⁰ En la pág. 23