B. Restricciones a la importación de cigarrillos

i) Párrafo 1 del artículo XI

67. El Grupo Especial, tras observar que en los últimos diez años Tailandia no había concedido licencias de importación de cigarrillos, constató que ese país había actuado de forma incompatible con el párrafo 1 del artículo XI, el cual a ese respecto establece lo siguiente:

ii) Inciso i) del apartado c) del párrafo 2 del artículo XI

68. El Grupo Especial examinó a continuación la alegación de Tailandia de que sus restricciones a la importación de cigarrillos eran necesarias para la ejecución de medidas restrictivas de la venta o producción en el mercado interior de tabaco en rama y cigarrillos, y que, estaban por lo tanto, amparados por el inciso i) del apartado c) del párrafo 2 del artículo XI, que a ese respecto dice:

El Grupo Especial observó que en esta disposición hacen referencia a "cualquier producto agrícola" y a "cualquiera que sea la forma bajo la cual se importe" y que según la Nota al párrafo 2 c) del artículo XI ⁶ esta última expresión debe interpretarse en el sentido de aplicarse

69. En opinión del Grupo Especial, la referencia que se hace en la Nota a los "productos frescos" pone claramente de manifiesto que es necesario que los productos agrícolas cuya venta o producción se restringe sean productos frescos. El Grupo Especial señaló que un grupo especial establecido anteriormente había llegado a la misma conclusión, y había declarado que "esta disposición se limitaba a los productos frescos" y que

El Grupo Especial observó que esta interpretación estaba avalada por los antecedentes de la redacción del texto, que indicaban que la finalidad de la disposición era permitir a los gobiernos que protegieran a los agricultores, ganaderos y pescadores que, debido al carácter perecedero de sus productos, no podían muchas veces evitar que hubiera un exceso de oferta en el mercado. En La Habana, la Subcomisión competente convino en que la excepción

70. Por esas razones, el Grupo Especial estimó que las únicas restricciones a la venta y la producción que podían ser procedentes al amparo de lo dispuesto en el inciso i) del apartado c) del párrafo 2 del artículo XI eran las que Tailandia manifestaba haber impuesto a la producción del tabaco en rama -y no las que afectaban a los cigarrillos- y que, en consecuencia, dicha disposición sólo podía justificar las restricciones a la importación de a) los productos que fueran "similares" al tabaco en rama nacional y b) los productos elaborados con dichos productos "similares" que cumplieran las condiciones establecidas en la Nota al párrafo 2 c) del artículo XI. El Grupo Especial, tras observar que los cigarrillos no eran un producto "similar" al tabaco en rama, sino elaborado con él, examinó si los cigarrillos estaban incluidos entre los productos a los que era aplicable la Nota. Reconoció que un requisito fundamental de ella era que el producto elaborado con el producto fresco se hallara aún "en una fase de transformación poco adelantada". Observó que un grupo especial anterior había constatado que los productos agrícolas no destinados normalmente a su transformación ulterior, como el ketchup, no estaban incluidos entre aquellos cuya importación era susceptible de restricción de conformidad con el inciso i) del apartado c) del párrafo 2 del artículo XI. ⁹ Dado que no podía calificarse a los cigarrillos de "tabaco en rama en una fase de transformación poco adelantada" por cuanto habían sido ya objeto de un amplio proceso de transformación, y además, no estaban destinados a su transformación ulterior, el Grupo Especial consideró que no estaban incluidos entre los productos cuya importación podía ser objeto de restricciones de conformidad con el inciso i) del apartado c) del párrafo 2 del artículo XI.

71. Una vez hecha esta constatación, el Grupo Especial no consideró necesario examinar si Tailandia había cumplido los demás requisitos del inciso i) del apartado c) del párrafo 2 del artículo XI, y en especial si se había restringido realmente la cantidad de tabaco en rama que podía ser vendida o producida; si a pesar de no haberse registrado importaciones de cigarrillos durante diez años la medida adoptada por Tailandia en relación con las importaciones podía ser considerada una restricción a la importación y no una prohibición de las importaciones; y si Tailandia había cumplido los requisitos de publicación y proporcionalidad establecidos en el último apartado del párrafo 2 del artículo XI.

iii) Apartado b) del artículo XX

72. El Grupo Especial pasó a continuación a examinar si las medidas aplicadas por Tailandia que afectaban a las importaciones de cigarrillos, a pesar de estar en contradicción con lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo XI, estaban amparadas por la excepción prevista en el apartado b) del artículo XX, que establece, entre otras cosas, lo siguiente:

73. El Grupo Especial precisó a continuación las cuestiones que se planteaban en relación con esa disposición. En coincidencia con las partes en la diferencia y con el experto de la OMS, el Grupo Especial admitió que el hábito de fumar representaba un riego grave para la salud humana y que, en consecuencia, las medidas destinadas a reducir el consumo de cigarrillos estaban incluidas en el ámbito de aplicación del apartado b) del artículo XX. El Grupo Especial observó que, sin duda, esta disposición permitía a las partes contratantes dar prioridad a la salud de las personas sobre la liberalización del comercio; pero, para que las medidas estuvieran amparadas por el apartado b) del artículo XX tenían que ser "necesarias".

74. El Grupo Especial observó que un grupo especial anterior había analizado el sentido que tenía el término "necesarias" en el apartado d) del artículo XX, que establece una exención respecto de las medidas "necesarias para lograr la observancia de las leyes y de los reglamentos que no sean incompatibles" con las disposiciones del Acuerdo General. Ese Grupo Especial había declarado que

El Grupo Especial consideró que no había ningún motivo para que dentro del artículo XX, el término "necesarias" tuviera en el apartado d) un sentido distinto que en el apartado b). Ambos apartados empleaban el mismo término y tenían el mismo objetivo: permitir a las partes contratantes adoptar medidas restrictivas incompatibles con el Acuerdo General para tratar de alcanzar objetivos primordiales de orden público, en la medida en que esa incompatibilidad fuera inevitable. Por ello, el hecho de que el apartado d) fuera aplicable a la incompatibilidad derivada de la observancia de las leyes y de los reglamentos que no fuesen incompatibles con el Acuerdo General, en tanto que el apartado b) fuera aplicable a la incompatibilidad que tuviese su origen en políticas de protección de la salud no podía servir de fundamento a una diferencia de interpretación del término "necesarias".

75. De lo anteriormente expuesto, el Grupo Especial dedujo que las restricciones a la importación impuestas por Tailandia solo podían considerarse "necesarias" en el sentido del apartado b) del artículo XX si Tailandia no tenía razonablemente a su alcance otra medida compatible con el Acuerdo General o cuyo grado de incompatibilidad con el mismo, fuera menor, para alcanzar sus objetivos de política sanitaria. El Grupo Especial observó que, de conformidad con el párrafo 4 del artículo III del Acuerdo General, las partes contratantes podían establecer leyes, reglamentos y prescripciones que afectaran a la venta, la oferta para la venta, la compra, el transporte, la distribución y el uso de productos importados, siempre que estos productos no recibieran un trato menos favorable que el concedido a los productos "similares" de origen nacional. Según los Estados Unidos, Tailandia podía alcanzar sus objetivos de salud pública con medidas interiores compatibles con el párrafo 4 del artículo III, por lo que las medidas adoptadas, incompatibles con el párrafo 1 del artículo XI, no podían considerarse "necesarias" en el sentido del apartado b) del artículo XX. El Grupo Especial .pasó a analizar detenidamente la cuestión.

76. El Grupo Especial observó que los principales objetivos sanitarios expuestos por Tailandia para justificar las restricciones que imponía a la importación eran la protección de la población frente a los ingredientes nocivos de los cigarrillos importados y la reducción del consumo de cigarrillos en Tailandia. En consecuencia, podía entenderse que se trataba de medidas enderezadas a garantizar la calidad de los cigarrillos vendidos en Tailandia y reducir su cantidad.

77. El Grupo Especial examinó a continuación si cabía eliminar las preocupaciones tailandesas respecto de la calidad de los cigarrillos consumidos en Tailandia con medidas compatibles, o incompatibles en menor grado, con el Acuerdo General. Observó que otros países habían establecido reglamentaciones rigurosas y no discriminatorias en materia de etiquetado e información sobre los ingredientes, que hacían posible que el Gobierno controlara el contenido de los cigarrillos y que la población tuviera conocimiento del mismo. Una reglamentación no discriminatoria aplicada sobre la base del trato nacional de conformidad con el párrafo 4 del artículo III, que impusiera la obligación de hacer públicos todos los ingredientes, unida a una prohibición de las sustancias perjudiciales para la salud, constituiría una alternativa compatible con el Acuerdo General. El Grupo Especial consideró que cabía razonablemente esperar que Tailandia adoptara medidas de ese tipo para tratar de conseguir los objetivos de política general relativos a la calidad que en la actualidad pretende alcanzar mediante una prohibición de la importación de todo tipo de cigarrillos, con independencia de sus ingredientes.

78. El Grupo Especial examinó a continuación si cabía eliminar las preocupaciones relativas a la cantidad de cigarrillos consumidos en Tailandia con medidas que estuvieran razonablemente a su alcance y fueran compatibles, o tuvieran un grado de incompatibilidad menor, con el Acuerdo General. El Grupo Especial analizó en primer lugar en qué forma podría reducir Tailandia la demanda de cigarrillos de manera compatible con el Acuerdo General. El Grupo Especial tomó nota de la opinión expuesta por la OMS de que los anuncios influían en la demanda de cigarrillos, sobre todo en la demanda inicial de cigarrillos de los jóvenes, y de que, por lo tanto, la prohibición de la publicidad podría provocar una reducción de esa demanda. En la 43ª Asamblea Mundial de la Salud se aprobó una resolución en la que la OMS se sentía:

En dicha resolución se instaba después a todos los Estados Miembros de la OMS:

Normalmente una prohibición de la publicidad de los cigarrillos que afectara indistintamente a los nacionales y a los de procedencia extranjera cumpliría las prescripciones del párrafo 4 del artículo III. Cabría alegar que una prohibición general de la publicidad de cigarrillos de esa índole crearía una desigualdad de oportunidades de competencia entre el actual suministrador tailandés de cigarrillos y nuevos abastecedores extranjeros, por lo que estaría en contradicción con lo dispuesto en el párrafo 4 del artículo III. ¹² Pero aun aceptado ese argumento, habría que considerar que esa incompatibilidad era inevitable y, por consiguiente, necesaria en el sentido del apartado b) del artículo XX, por cuanto el reconocimiento de nuevos derechos de publicidad entrañaría el riego de estimular la demanda de cigarrillos. El Grupo Especial observó que Tailandia había aplicado ya algunas medidas no discriminatorias del control de la demanda, como el desarrollo de programas de información, la prohibición de la publicidad directa e indirecta, la exigencia de insertar advertencias en los paquetes de cigarrillos y la prohibición de fumar en ciertos lugares públicos.

79. El Grupo Especial analizó a continuación en qué forma podría Tailandia limitar la oferta de cigarrillos de una manera compatible con el Acuerdo General. El Grupo Especial observó que las partes contratantes podían mantener monopolios estatales de importación y venta de productos en el mercado interior -como el Monopolio de Tabacos de Tailandia. ¹³ El Gobierno tailandés podía utilizar ese monopolio para regular la oferta global de cigarrillos, su precio y las existencias en venta al por menor siempre que no otorgara a los cigarrillos importados un trato menos favorable que a los nacionales, ni actuara de forma incompatible con los compromisos asumidos en su lista de concesiones. ¹⁴ En lo que respecta a la fijación del precio de los cigarrillos, el Grupo Especial observó que la 43ª Asamblea de la Salud en la resolución a la que se ha hecho referencia antes había declarado que se sentía:

Y en consecuencia instaba a todos los Estados Miembros

Por todo lo expuesto, el Grupo Especial no podía aceptar el argumento de Tailandia de que la competencia entre cigarrillos importados y nacionales daría lugar inevitablemente a un aumento de las ventas totales de cigarrillos y de que, por ello, a Tailandia no le quedaba otra opción que prohibir la importación de cigarrillos.

80. A continuación el Grupo Especial prosiguió el examen de las resoluciones de la OMS sobre el tabaco que había puesto a su disposición esa Organización. Observó que las medidas sanitarias que la OMS recomendaba en sus resoluciones no tenían carácter discriminatorio y afectaban a todos los cigarrillos y no solamente a los importados. El Grupo Especial examinó también el informe del Comité de Expertos de la OMS en Estrategias contra el tabaquismo en los Países en Desarrollo. El Grupo Especial observó que una consecuencia general de las restricciones a la importación era la promoción de la producción nacional y del interés por mantener esa producción, y que el Comité de Expertos de la OMS había hecho a ese respecto la siguiente recomendación:

81. En síntesis, el Grupo Especial consideró que Tailandia tenía razonablemente a su alcance diversas medidas compatibles con el Acuerdo General para controlar la calidad y cantidad de los cigarrillos que se fumaban y que, utilizadas globalmente, podían servir para conseguir los objetivos de política sanitaria que el Gobierno tailandés trata de alcanzar mediante restricciones a la importación de cigarrillos incompatibles con el párrafo 1 del artículo XI. En consecuencia, el Grupo Especial constató que la práctica por la que Tailandia permite la venta de cigarrillos nacionales y no autoriza la importación de cigarrillos extranjeros entrañaba una contradicción con el Acuerdo General que no era "necesaria" en el sentido del apartado b) del artículo XX.

iv) Protocolo de Adhesión

82. El Grupo Especial pasó a continuación a analizar si el Protocolo de Adhesión de Tailandia eximía a las medidas relativas a las importaciones adoptadas al amparo de la Ley del Tabaco de la aplicación del párrafo 1 del artículo XI del Acuerdo General. En el apartado b) del párrafo 1 del Protocolo se recoge la habitual cláusula acerca de la legislación vigente, que establece lo siguiente:

Según el artículo 27 de la Ley del Tabaco, está prohibida la importación de labores de tabaco salvo que se haya obtenido la oportuna licencia del Director General. Los Estados Unidos sostuvieron que la cláusula de la legislación vigente sólo abarcaba la legislación de carácter imperativo y que el artículo 27 de la Ley del Tabaco, aunque estaba redactado en forma prohibitiva, establecía en realidad un régimen de licencias de importación de tabaco. Tailandia alegó que el propósito de la Ley del Tabaco era restringir las importaciones de cigarrillos y que, por consiguiente, tenía carácter imperativo.

83. El Grupo Especial observó que en informes de anteriores grupos especiales se había llegado a la conclusión de que para que se pudiera establecer una reserva al amparo de la cláusula relativa a la legislación vigente, esa legislación tenía que cumplir tres condiciones. Debía

La cuestión del carácter imperativo que debía tener esa legislación fue examinada en el informe de un grupo de trabajo de 1949, que declaró que la cláusula de la legislación vigente sólo se aplicaba a

El Grupo Especial observó que, aunque la Ley del Tabaco era legislación en el sentido formal y era anterior a la fecha del Protocolo de Adhesión de Tailandia, no imponía, por sus propios términos o su propósito expreso, al poder ejecutivo de Tailandia una obligación de restringir las importaciones que no pudiera ser modificado por una medida de ese poder ejecutivo. Por el contrario, el artículo 27 de la Ley facultaba expresamente a las autoridades administrativas tailandesas a conceder licencias de importación. Por ello, el Grupo Especial estimó que la cláusula relativa a la legislación vigente del Protocolo de Adhesión de Tailandia no eximía a las restricciones aplicadas a la importación de cigarrillos de las obligaciones que imponía a Tailandia el Acuerdo General.

C. Impuestos internos aplicados a los cigarrillos

i) Impuesto especial

84. El Grupo Especial se ocupó a continuación de la cuestión de los impuestos internos y examinó si los impuestos especiales que podían percibir las autoridades tailandesas sobre los cigarrillos extranjeros eran compatibles con el artículo III. Los Estados Unidos alegaron que el hecho de que el límite máximo fuera más elevado (un 80 por ciento en vez de un 60 por ciento) en el caso de los cigarrillos importados era incompatible con el párrafo 2 del artículo III que establecía el principio de trato nacional respecto de los impuestos interiores. Además, el tipo real aplicado a los cigarrillos del país se calculaba en proporción a su contenido de tabaco nacional, lo que, al dispensar una protección a la producción nacional, infringía lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo III. Tailandia contestó que el 11 de julio de 1990 el Ministerio de Hacienda había publicado una reglamentación en la que se establecía que el impuesto especial se aplicaría con un tipo efectivo único del 55 por ciento a todos los cigarrillos, fueran éstos nacionales o importados. Los Estados Unidos alegaron que, de conformidad con el artículo III, no bastaba que los tipos realmente percibidos fueran los mismos; tampoco debía haber discriminación en cuanto a los tipos máximos que podían percibirse en virtud de la legislación. El Grupo Especial observó que anteriores grupos especiales habían constatado que la legislación que exigía imperativamente a la autoridad ejecutiva la imposición de derechos interiores que discriminaban contra los productos importados era incompatible con el párrafo 2 del artículo III, tanto si ya había surgido como si todavía no había surgido la ocasión de su aplicación efectiva, pero que la legislación que daba meramente a las autoridades ejecutivas la posibilidad de adoptar medidas incompatibles con el párrafo 2 del artículo III no constituía en sí una infracción de ese párrafo. ²⁰ El Grupo Especial admitió esa argumentación y estimó que la posibilidad de que la Ley del Tabaco pudiera aplicarse de forma contraria a lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo III no era motivo suficiente para considerarla incompatible con el Acuerdo General.

ii) Impuesto sobre las transacciones comerciales e impuesto municipal

85. El Grupo Especial examinó a continuación si la exención del impuesto sobre las transacciones comerciales y el impuesto municipal de que gozaban en Tailandia los fabricantes nacionales y los vendedores de cigarrillos elaborados con tabaco en rama del país era contraria al artículo III. Los Estados Unidos sostuvieron que esa disposición era incompatible con el artículo III, por cuanto tenía por efecto la sujeción de los productos importados a impuestos interiores superiores a los aplicados al producto nacional. Tailandia contestó que el 18 de agosto de 1990 había publicado una reglamentación en virtud de la cual dejarían de aplicarse a los cigarrillos el impuesto sobre las transacciones comerciales y el impuesto municipal.

86. El Grupo Especial observó que la medida adoptada recientemente por Tailandia, en virtud de la cual se dejarían de aplicar a los cigarrillos el impuesto sobre las transacciones comerciales y el impuesto municipal, suprimía los impuestos interiores que gravaban a los cigarrillos importados en cuantía más elevada que a los cigarrillos nacionales. El Grupo Especial observó que, como en el caso del impuesto especial, la Ley del Tabaco seguía autorizando a las autoridades ejecutivas a imponer impuestos discriminatorios, pero, recordando la constatación que había hecho en cuanto a los impuestos especiales, consideró que la posibilidad de que la Ley del Tabaco pudiera aplicarse en forma contraria a lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo III no bastaba, por sí sola, para hacer que dicha Ley fuese incompatible con el Acuerdo General.

VII. Conclusiones

87. Las restricciones cuantitativas aplicadas por Tailandia a la importación de cigarrillos al amparo del artículo 27 de su Ley del Tabaco de 1966 están en contradicción con el párrafo 1 del artículo XI y no están amparadas por el inciso i) del apartado c) del párrafo 2 del artículo XI o por el apartado b) del artículo XX del Acuerdo General ni por el apartado b) del párrafo 1 del Protocolo de Adhesión de Tailandia.

88. Las reglamentaciones actuales relativas al impuesto especial, al impuesto sobre las transacciones comerciales y al impuesto municipal sobre los cigarrillos son compatibles con las obligaciones que impone a Tailandia el artículo III del Acuerdo General.

89. El Grupo Especial recomienda que las PARTES CONTRATANTES inviten a Tailandia a poner la aplicación del artículo 27 de la Ley del Tabaco en conformidad con las obligaciones que le impone el Acuerdo General.

⁶ En virtud de lo dispuesto en el artículo XXXIV, esta Nota forma parte integrante del Acuerdo General.

⁷ Informe del Grupo Especial encargado de examinar el asunto "Canadá - Restricciones aplicadas a las importaciones de helados y yogur" (L/6568, párr. 66, informe adoptado el 4 de diciembre de 1989). Véase también el informe del Grupo Especial encargado de examinar el asunto "Japón - Restricciones aplicadas a la importación de ciertos productos agropecuarios" (IBDD 35S/264-265, párr. 5.3.12, informe adoptado el 22 de marzo de 1989).

⁸ United Nations Conference on Trade and Employment, Reports of the Committees and Principal Sub-Committees, ICITO/I/8, pág. 94 de la versión inglesa. Véanse también el informe del Grupo Especial encargado de examinar el asunto "Canadá - Restricciones aplicadas a las importaciones de yogur" (L/6568, párr. 60, informe adoptado el 4 de diciembre de 1989); y el informe del Grupo Especial encargado de examinar el asunto "Japón - Restricciones aplicadas a la importación de ciertos productos agropecuarios" (IBDD 35S/244-245, párr. 5.1.2, informe adoptado el 22 de marzo de 1988).

⁹ Informe del Grupo Especial encargado de examinar el asunto "Japón" - Restricciones aplicadas a la importación de ciertos productos agropecuarios" (IBDD 35S/275-276, párr. 5.3.12, informe adoptado el 22 de marzo de 1988.

¹⁰ Informe del Grupo Especial encargado de examinar el asunto "Estados Unidos - Artículo 337 de la Ley Arancelaria de 1930" (L/6439, párr. 5.26, informe adoptado el 7 de noviembre de 1989).

¹¹ 43ª Asamblea Mundial de la Salud, 14ª sesión plenaria, punto 10 del orden del día, 17 de mayo de 1990 (A43/VR/14; WHA43.16)

¹² En relación con el requisito de igualdad de oportunidades de competencia, véase el informe del Grupo Especial encargado de examinar el asunto "Estados Unidos - artículo 337 de la Ley Arancelaria de 1930" (L/6439, párr. 5.26, informe adoptado el 7 de noviembre de 1989)

¹³ Cf. artículos III.4, XVII y XX d)

¹⁴ Cf. artículos III.2 y 4 y II.4

¹⁵ 43ª Asamblea Mundial de la Salud, décimocuarta sesión plenaria, punto 10 del orden del día, 17 de mayo de 1990 (A43/VR/14; WHA43.16)

¹⁶ Reunión de 1982 del Comité de Expertos en Estrategias contra el Tabaquismo en los Países en Desarrollo, pág. 74; citado en la pág. 16 de la comunicación de la OMS al Grupo Especial, de fecha 19 de julio de 1990.

¹⁷ Protocolo de Adhesión de Tailandia (IBDD 29S/3).

¹⁸ Informe del Grupo Especial encargado de examinar el asunto "Noruega - Restricciones a las importaciones de manzanas y peras" (L/6474, párr. 5.7, informe adoptado el 21 de junio de 1989).

¹⁹ Grupo de Trabajo sobre "Notificaciones de medidas vigentes y cuestiones de procedimiento" (IBDD, II/49, párr. 99, pág. 62; informe aprobado por las PARTES CONTRATANTES el 10 de agosto de 1949); informe del Grupo Especial encargado de examinar el asunto "Noruega - Restricciones a las importaciones de manzanas y peras" (L/6474, párr. 5.6, informe adoptado el 21 de junio de 1989).

²⁰ Informe del Grupo Especial encargado de examinar el asunto "CEE - Reglamento relativo a la importación de piezas y componentes" (L/6657, párr. 5.25, informe adoptado el 16 de mayo de 1990). Informe del Grupo Especial encargado de examinar el asunto "Estados Unidos - Impuestos sobre el petróleo y sobre determinadas sustancias importadas" (IBDD 34S/185, informe adoptado el 17 de julio de 1987).