3. Principales argumentos

Cuestiones sometidas al Grupo Especial

3.1 Los Estados Unidos declararon que el Canadá había pedido al Grupo Especial que examinase la compatibilidad con el Acuerdo General de 27 medidas que no habían sido objeto de consultas con los Estados Unidos antes que el Canadá solicitase el establecimiento de un grupo especial para este asunto. Uno de los principios fundamentales del procedimiento de solución de diferencias del GATT era que sólo se podían someter a la consideración de un grupo especial del GATT las cuestiones sobre las que las partes en una diferencia hubieran celebrado consultas y sobre las que éstas no hubieran sido fructíferas. Esta idea estaba también implícita en la Decisión de 1989 sobre las mejoras de las normas y procedimientos de solución de diferencias del GATT.

3.2 A juicio de los Estados Unidos, las consultas daban a las partes la oportunidad de llegar a una solución satisfactoria de la diferencia antes de proceder al establecimiento de un grupo especial. La parte a la que se había presentado la reclamación podía modificar la práctica que venía siguiendo o podía convencer a la parte reclamante de que esa práctica era compatible con el Acuerdo General, y en ambos casos se obviaba la necesidad de recurrir a un grupo especial. Además, en las situaciones en que no era posible dirimir la diferencia sin recurrir a un grupo especial, las consultas permitían que la parte demandada tuviera conocimiento de la medida o medidas impugnadas y pudiera por consiguiente prepararse debidamente para el litigio. Tales garantías procesales básicas eran fundamentales en todo sistema judicial equitativo y eran especialmente importantes en el caso de las naciones de Constitución Federal, como los Estados Unidos, en que las autoridades de los distintos Estados tenían considerables facultades legislativas, particularmente para la reglamentación intraestatal de la venta de bebidas alcohólicas. Así pues, era esencial recibir la debida notificación de cualesquiera medidas estatales objeto de la reclamación, a fin de poder informar a los Estados interesados y celebrar consultas con ellos. Los Estados Unidos pidieron que el Grupo Especial examinase solamente las prácticas sobre las que se habían celebrado consultas de conformidad con el párrafo 1 del artículo XXIII.

3.3 El Canadá adujo que, en las consultas bilaterales que había celebrado con los Estados Unidos con arreglo al artículo XXIII, había señalado todos los tipos de cuestiones litigiosas actualmente sometidas a la consideración del Grupo Especial y asimismo había dado ejemplos concretos de tales cuestiones en los distintos Estados. En los gráficos y demás documentación entregados a los Estados Unidos durante las consultas bilaterales se indicaban claramente los tipos de esos asuntos litigiosos y se daban algunos ejemplos. En el curso de las consultas celebradas conforme al párrafo 1 del artículo XXIII se citaron verbalmente otros ejemplos específicos.

3.4 En cuanto a los asuntos específicos que los Estados Unidos sostenían que no habían sido objeto de consultas, el Canadá declaró que la cuestión de la bonificación fiscal en Wisconsin había sido planteada y discutida con los Estados Unidos durante las dos consultas celebradas de conformidad con el párrafo 1 del artículo XXIII. La cuestión del impuesto en Nebraska había sido suscitada verbalmente durante la segunda consulta celebrada con los Estados Unidos con arreglo al párrafo 1 del artículo XXIII, y el problema genérico había sido explicado tanto verbalmente como por escrito. En un gráfico entregado a los Estados Unidos en las consultas de 7 de marzo de 1991 se indicaban los problemas de distribución existentes con respecto a Montana (para la cerveza y el vino), Oregón (cerveza), Kansas (cerveza y vino) y Nueva York (vino). La cuestión de la opción local había sido planteada verbalmente durante las consultas, y en la documentación se citaba a Mississippi como Estado en que había medidas discriminatorias en relación con el acceso a los mercados. El Canadá afirmó que la cuestión de la inclusión en las listas y la exclusión de las listas había sido planteada en las consultas. En la documentación entregada a los Estados Unidos se hacía referencia expresa al reglamento vigente en New Hampshire a ese respecto. Por otra parte, la inclusión en las listas y la exclusión de las listas figuraba en el mandato acordado (DS 23/4).

3.5 El Grupo Especial examinó atentamente los argumentos de las partes sobre las cuestiones sometidas con arreglo a derecho a su consideración, así como las pruebas aportadas por las partes sobre los asuntos objeto de las consultas bilaterales que habían celebrado de conformidad con el párrafo 1 del artículo XXIII. El Grupo Especial adoptó después la siguiente decisión, de la que informó a las partes:

Decisión del grupo especial sobre el alcance de su mandato

1. El Grupo Especial tomó nota de que ambas partes habían convenido en que el Grupo Especial examinase solamente las prácticas sobre las que se habían celebrado consultas con arreglo al párrafo 1 del artículo XXIII.

2. En su reunión de los días 29 y 30 de mayo de 1991, el Consejo acordó que el mandato del Grupo Especial consistía en examinar "el asunto sometido a las PARTES CONTRATANTES por el Canadá en el documento DS23/2", a menos que las partes convinieran en otro mandato. El Grupo Especial observó que, como se indicaba en la nota del Presidente del Consejo (DS23/4), las partes convinieron en que el mandato del Grupo Especial incluyera una referencia a los documentos DS23/1 a 3. El documento DS23/3 reduce considerablemente el alcance de la reclamación expuesta en los documentos DS23/1 y 2.

3. El Grupo Especial decidió examinar todas las medidas de los Estados Unidos mencionadas en el documento DS23/3 y en la comunicación de fecha 23 de julio de 1991 presentada por el Canadá al Grupo Especial del GATT.

4. En el documento DS23/3, página 2, se declara que el Canadá "se reserva ... el derecho de impugnar las medidas que puedan entrar en vigor durante las deliberaciones del Grupo Especial". El Grupo Especial considera que su mandato no le permite examinar "las medidas que puedan entrar en vigor durante las deliberaciones del Grupo Especial".

5. El Grupo Especial tomó nota de que el Canadá ya no pedía que el Grupo llegase a una constatación sobre las prácticas de etiquetado seguidas en ciertos Estados.

3.6 El Canadá indicó que su solicitud de que se estableciera un grupo especial del GATT tenía su origen en las reclamaciones que le habían presentado las industrias canadienses de la cerveza y del vino a causa de ciertas medidas relativas al impuesto especial de consumo federal de los Estados Unidos adoptadas en 1991 en virtud del artículo 11201 de la Ley General de Reajuste del Presupuesto, de 1990, así como a causa de toda una serie de medidas fiscales, obstáculos a la distribución, derechos de licencia, prescripciones en materia de transporte, reglamentos relativos al contenido alcohólico y políticas de inclusión en listas y de exclusión de ellas, aplicados por los diferentes Estados. Estas medidas creaban una discriminación considerable contra la cerveza, el vino y la sidra canadienses en el mercado de los Estados Unidos.

3.7 El Canadá consideraba que las medidas adoptadas por los Estados Unidos eran incompatibles con las obligaciones que les imponía el Acuerdo General, en particular las disposiciones de los párrafos 1, 2 y 4 del artículo III y posiblemente las del artículo XI. El Canadá indicó también que el efecto de las medidas era anular o menoscabar las ventajas resultantes del Acuerdo General para el Canadá.

3.8 En particular, el Canadá pidió al Grupo Especial que constatara que:

3.9 El Canadá observó que el mercado estadounidense de la cerveza, el vino y la sidra era importante para sus productos y que el trato menos favorable dado a los productos importados en comparación con los productos estadounidenses tenía considerables efectos sobre las exportaciones efectivas y las perspectivas de exportación del Canadá. Pese a la existencia de diversos obstáculos al comercio, las ventas de cerveza canadiense en los Estados Unidos totalizaban aproximadamente 200 millones de dólares EE.UU. al año, lo que representaba el 90 por ciento de las exportaciones de cerveza canadiense. El Canadá señaló también que el mercado estadounidense del vino importado había disminuido un 50 por ciento desde 1984, pero que la rama de producción canadiense consideraba que los Estados Unidos eran un importante mercado en crecimiento para sus productos. El sector canadiense de la cerveza había expresado su profunda inquietud al Canadá por el hecho de que se le había colocado en situación de desventaja competitiva. El Canadá citó el informe del Grupo Especial titulado "Estados Unidos - Impuestos sobre el petróleo y sobre determinadas sustancias importadas" (IBDD, 34S/157) (el "Grupo Especial del Superfund"), en el que se indicaba que "Una variación de esa relación competitiva ... debe consiguientemente considerarse ipso facto anulación o menoscabo de ventajas resultantes del Acuerdo General" (párrafo 5.1.9).

3.10 Los Estados Unidos declararon que, para los efectos del examen de las prácticas de los Estados por el Grupo Especial, era importante tener en cuenta que cada Estado tenía facultades legislativas y reglamentarias independientes. Aunque ciertas categorías de prácticas podían ser similares en diferentes Estados, la estructura legislativa y reglamentaria de cada Estado representaba una respuesta específica a la situación singular existente dentro de ese Estado. Así pues, pese a la existencia de algunas similitudes generales, la práctica de cada Estado tenía aspectos peculiares y había de ser examinada por separado.

3.11 Los Estados Unidos señalaron que, además de reglamentar por razones de bienestar social la venta y la distribución de bebidas alcohólicas dentro de sus fronteras, los Estados gravaban con impuestos especiales de consumo las bebidas alcohólicas. Para que no se eludieran esos reglamentos e impuestos y para que se calculasen y recaudasen debidamente los impuestos, los Estados tenían que ejercer su jurisdicción sobre quienes vendían bebidas alcohólicas dentro de sus fronteras.

3.12 Los Estados Unidos observaron también que al mercado estadounidense iban destinadas más del 90 por ciento de las exportaciones de cerveza del Canadá y que en ese sector el Canadá era el cuarto exportador del mundo. El Canadá no había afirmado que las prácticas federales y estatales por él denunciadas estuvieran dirigidas específicamente contra las importaciones estadounidenses procedentes del Canadá, por lo que era de suponer que los efectos de las prácticas supuestamente discriminatorias se dejasen sentir en las importaciones estadounidenses procedentes de todos los países. Ahora bien, el examen de las importaciones de cerveza canadiense efectuadas recientemente por los Estados Unidos mostraba que, en tanto que las expediciones de cerveza canadiense a los Estados Unidos habían disminuido, las importaciones procedentes de otros países habían aumentado, no sólo en cantidad, sino también en valor. Como esas otras importaciones no habían sido afectadas negativamente, los Estados Unidos argumentaron que el problema de las importaciones procedentes del Canadá tenía que estar relacionado con algún factor distinto de los supuestos obstáculos al acceso al mercado estadounidense.

3.13 Los Estados Unidos pidieron al Grupo Especial que llegase a la conclusión de que las prácticas impugnadas por el Canadá eran conformes a las obligaciones que el Acuerdo General imponía a los Estados Unidos.

3.14 El Canadá consideraba que la cerveza importada y la cerveza nacional eran "productos similares" para los efectos de la primera cláusula del párrafo 2 del artículo III. El Canadá adujo que la aplicación del impuesto especial de consumo a un tipo impositivo más bajo para determinada cantidad de productos de cerveza nacionales fabricados por pequeños productores, pero no para los productos importados, era contraria a las obligaciones que imponía a los Estados Unidos el párrafo 2 del artículo III del Acuerdo General y tenía por resultado otorgar protección a los productos nacionales de manera contraria a lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo III. Por consiguiente, esa medida anulaba o menoscababa las ventajas dimanantes para el Canadá del Acuerdo General.

3.15 El Canadá también sostuvo que el impuesto especial de consumo aplicado en los Estados Unidos en el plano federal era un impuesto interior en el sentido del párrafo 2 del artículo III. Como impuesto especial, se aplicaba a determinados productos. El Grupo Especial del "Superfund" constató, en el párrafo 5.1.1, que el impuesto estadounidense especial de consumo aplicado a productos de petróleo similares, que era más alto cuando gravaba productos importados que cuando gravaba productos nacionales similares, era incompatible con las obligaciones que incumbían a los Estados Unidos en virtud de la primera cláusula del párrafo 2 del artículo III. Ese Grupo Especial llegó después, en el párrafo 5.1.12, a la conclusión de que esa violación constituía una presunción de anulación y menoscabo y de que una evaluación de los efectos comerciales del impuesto no era pertinente para esta conclusión. El Canadá adujo que estas conclusiones eran válidas igualmente para las exenciones y las reducciones de los tipos impositivos aplicadas a los productos nacionales de los Estados Unidos pero a las que no podían acogerse los productos similares importados.

3.16 El Canadá declaró que aproximadamente 250 fabricantes de cerveza estadounidenses tenían derecho a la aplicación del tipo impositivo reducido, puesto que su producción no excedía de 2 millones de barriles al año. Las exportaciones canadienses competían directamente con los productos de los fabricantes de cerveza y las bodegas estadounidenses en el mercado de los Estados Unidos, cualquiera que fuera su tamaño. Los dos principales fabricantes del Canadá producían más de 2 millones de barriles de cerveza al año, por lo que se enfrentaban con un trato discriminatorio en el mercado de los Estados Unidos frente a sus competidores directos. El Grupo Especial del "Superfund" declaró, en el párrafo 5.1.9, que "En virtud de la primera cláusula del párrafo 2 del artículo III, las partes contratantes están obligadas a establecer para los productos importados determinadas condiciones de competencia en relación con los productos nacionales". Más adelante señaló que la primera cláusula del párrafo 2 del artículo III, aunque no podía interpretarse en el sentido de que protegía las expectativas referentes a los volúmenes de las exportaciones, "protege las expectativas acerca de la relación de competencia entre los productos importados y los nacionales". Las conclusiones de ese Grupo Especial fueron reafirmadas por el Grupo Especial que se ocupó del asunto "Japón -Derechos de aduana, impuestos y prácticas de etiquetado respecto de los vinos y bebidas alcohólicas importados (IBDD, 34S/94) (el "Grupo Especial de las bebidas alcohólicas del Japón"). El Canadá consideró que denegar a los productos importados el tipo impositivo reducido que se aplicaba a los productos similares nacionales constituía una diferencia o cambio en la relación de competencia entre los productos importados y los nacionales, que era contraria a las disposiciones del párrafo 2 del artículo III.

3.17 Los Estados Unidos indicaron que los fabricantes que podían acogerse al tipo impositivo inferior del impuesto especial representaban en conjunto, aproximadamente, sólo el 1,5 por ciento de la producción de cerveza de los Estados Unidos. Además, como el tipo impositivo más bajo sólo se aplicaba a los primeros 60.000 barriles de producción, y como muchos fabricantes que podían acogerse a ese tipo impositivo producían mucho menos de 60.000 barriles al año, el número total estimado de los barriles a los que se aplicaba el tipo inferior del impuesto especial representaba menos del 1 por ciento de la producción total de cerveza de los Estados Unidos. En otras palabras, más del 99 por ciento de los productos de cerveza estadounidenses estaban sometidos a exactamente el mismo impuesto especial de consumo que las importaciones de cerveza canadiense. Parecía evidente, a primera vista, que la ley nacional no discriminaba contra los productos importados ni protegía la producción nacional.

3.18 Los Estados Unidos recordaron que el Grupo Especial de las bebidas alcohólicas del Japón había resumido sucintamente, en el apartado c) del párrafo 5.9 de su informe, las dos principales obligaciones que imponía el párrafo 2 del artículo III:

Los Estados Unidos adujeron que el impuesto especial más bajo aplicado a la cerveza no era ni discriminatorio ni de protección. Por otra parte, ni en la letra ni en el espíritu del párrafo 2 del artículo III había nada que obligase a las partes contratantes del GATT a dar a los productos importados un trato más favorable del que daban a prácticamente la totalidad de sus industrias nacionales, ni que prohibiese a las partes contratantes ayudar a sectores muy pequeños de sus industrias nacionales, siempre que las importaciones no fuesen objeto de discriminación, ni intencionalmente ni por vía de consecuencia. El Grupo Especial de las bebidas alcohólicas del Japón interpretó de esta forma el párrafo 2 del artículo III cuando resolvió sobre el trato fiscal que el Japón concedía al whisky y al brandy procedentes de la Comunidad Europea (apartado a) del párrafo 5.9):

3.19 El Canadá observó que el apartado c) del párrafo 5.9 del informe del Grupo Especial de las bebidas alcohólicas del Japón se refería a los diferentes métodos para el cálculo de los impuestos ad valorem sobre los productos importados y los productos nacionales, pero no a la aplicación de un impuesto específico a tipos diferentes a los productos importados y a los productos nacionales. El Canadá adujo además que no había ninguna norma de minimis en el artículo III del Acuerdo General. Las consecuencias de las medidas fiscales discriminatorias de los Estados Unidos eran considerables. Las medidas fiscales federales, por sí solas, podían llevar a unas reducciones fiscales potenciales de aproximadamente 140 millones de dólares al año. El Canadá señaló también que en las publicaciones estadounidenses sobre el comercio se indicaba que esas medidas ayudaban a los pequeños productores estadounidenses a expensas de los productos importados. Por otra parte, el Canadá, aunque no aceptaba la estimación de los Estados Unidos de que la exención fiscal se aplicaba a sólo el 1 por ciento de la producción estadounidense, señaló que esa cifra era igual al total de las exportaciones canadienses de cerveza a los Estados Unidos.

3.20 Los Estados Unidos indicaron que no estaban argumentando que el efecto sobre el comercio fuera de minimis, sino que estaban exponiendo el significado de los impuestos discriminatorios y de protección en el contexto del párrafo 2 del artículo III.

3.21 Los Estados Unidos sostuvieron asimismo que la aplicación del impuesto especial a un tipo impositivo inferior era permisible como subvención con arreglo al apartado b) del párrafo 8 del artículo III. Ese apartado dice lo siguiente:

La aplicación del impuesto especial sobre la cerveza al tipo impositivo inferior tenía por finalidad subvencionar a los pequeños productores de cerveza estadounidenses. Los Estados Unidos sostuvieron que una exención fiscal o una desgravación fiscal era un modo compatible con el Acuerdo General de subvencionar a los pequeños productores, ya que no afectaba a las condiciones de competencia de forma diferente que las medidas permitidas por la interpretación literal del apartado b) del párrafo 8 del artículo III. En lo único en que difería del pago directo de una subvención después de recaudarse los impuestos era en que se evitaba la transferencia efectiva de fondos.

3.22 El Canadá no estuvo de acuerdo en que la aplicación del tipo inferior del impuesto especial sobre la cerveza fuese permisible como subvención al amparo del apartado b) del párrafo 8 del artículo III. Ese apartado figuraba entre las disposiciones sobre trato nacional enunciadas en el artículo III. En tanto que exención de esas disposiciones, tenía que ser interpretado estrictamente para que fueran efectivas las obligaciones de trato nacional contenidas en el artículo III. Esa disposición se había tomado de la Carta de La Habana, modificándola a fin de dar cabida a la idea de que para hacer pagos a los productores nacionales con cargo a los ingresos obtenidos de impuestos interiores era necesario que esos impuestos se aplicasen en consonancia con las disposiciones del artículo III. En los informes de La Habana se explicaba como sigue la finalidad de ese cambio:

Así pues, el apartado b) del párrafo 8 del artículo III no permitía la exención o remisión de los impuestos interiores aplicables a los productos nacionales. El artículo se refería a dos tipos de medidas: los pagos hechos exclusivamente a los productores nacionales y los programas de compra de los poderes públicos. Todos los demás tipos de programas de subvenciones quedaban excluidos de la aplicación de ese apartado b). Así quedó confirmado al rechazarse una propuesta hecha por Cuba en la Conferencia de La Habana en el sentido de que se enmendase el artículo redactándolo como sigue:

La aplicación de un tipo impositivo inferior a la cerveza estadounidense constituía una exención o remisión de un impuesto interior, lo que era directamente contrario a la finalidad del artículo.

3.23 Los Estados Unidos señalaron que la anterior cita canadiense de los informes de La Habana era incompleta y daba la falsa impresión de que el artículo III prevalecía sobre el artículo XVI, relativo a las subvenciones. La frase que seguía a la cita hecha por el Canadá decía: "Al mismo tiempo, el Subcomité dejó constancia de su parecer de que nada de lo dispuesto en ese apartado o en otras partes del artículo [III] prevalece sobre lo dispuesto [en el artículo XVI sobre las subvenciones]." La historia de la redacción del Acuerdo General indicaba que este instrumento preveía una definición amplia de "subvención":

Los Estados Unidos sostuvieron que las medidas fiscales federales y estatales controvertidas eran, pues, justificables con arreglo al apartado b) del párrafo 8 del artículo III.

3.24 El Canadá adujo que sólo los pagos directos hechos exclusivamente al productor nacional podían constituir una subvención para los efectos del apartado b) del párrafo 8 del artículo III. Esas sumas no podían proceder de medidas aplicadas de forma incompatible con el artículo III. Interpretado en su sentido gramatical ordinario, el término "recaudación", tal como se utilizaba en ese apartado b), significaba los ingresos obtenidos mediante la aplicación de impuestos y cargas interiores. Los programas fiscales que llevaban a una exención o reducción de los impuestos pagaderos no tenían por resultado una "recaudación". En el caso de las subvenciones permitidas en virtud de dicho apartado b), el productor nacional tenía que pagar los impuestos vencidos y debidos antes de recibir la subvención. Así pues, el productor nacional tenía que hacer frente a los mismos gastos y a las mismas limitaciones de las decisiones comerciales que los productores extranjeros. En cambio, en el caso de una exención o reducción fiscal, el productor nacional no tenía ni que apartar capital ni que tomar disposiciones de financiación para hacer frente a la carga fiscal, lo que daba a los productos nacionales una ventaja en el mercado de la que no gozaban las importaciones. El Canadá sostuvo que la excepción del trato nacional autorizada para subvencionar a los productores nacionales no permitía eximir a tales productores de un impuesto interior ni conceder una bonificación fiscal de tal impuesto. De no ser así, se permitiría que una exención o una bonificación dejase sin validez una obligación general. No apoyaban esta interpretación ni la formulación de la excepción ni la historia de la redacción. En primer lugar, el apartado b) se refería a la "concesión de subvenciones" ["payment of subsidies"]. Se trataba, pues, no de todas las subvenciones, sino de aquellas que implicasen un pago. En segundo lugar, la referencia expresa a "las subvenciones ["payments"] procedentes de la recaudación de impuestos o cargas interiores aplicados de conformidad con las disposiciones de ese artículo" indicaba claramente que se preveía un pago después de la recaudación de los impuestos, pero no una exención de los mismos. Corroboraban esta interpretación las palabras "aplicados de conformidad con las disposiciones de este artículo". No podía interpretarse que una exención fuera compatible con el párrafo 2 del artículo III. De interpretarse el artículo como sugerían los Estados Unidos, se socavarían las disposiciones sobre trato nacional contenidas en el artículo III, particularmente el párrafo 2 de ese artículo, porque se podrían considerar como subvenciones permisibles programas incompatibles con el Acuerdo General. El Canadá adujo además que, si las desgravaciones y bonificaciones fiscales podían considerarse como subvenciones para los efectos del artículo XVI, como sostenían los Estados Unidos, los Estados Unidos no las habían notificado como tales, según exigía el artículo XVI del Acuerdo General.

3.25 Los Estados Unidos indicaron que el tipo impositivo inferior a que se aplicaba el impuesto especial a las existencias de cerveza en almacén era excepcional y ya no estaba en vigor. El Canadá señaló que retiraba su reclamación con respecto a esa medida, basándose en que, para ese momento, lo más probable era que ya se hubieran dispersado las existencias de cerveza que podían acogerse a ese tipo impositivo inferior.

Continuación: Bonificación del impuesto especial federal para el vino

^* Indice Analítico, XVI-4, citando informes de La Habana, pág. 107, párrs. 11-12.