5. Constataciones

5.1 Introducción

5.1.1 El Grupo Especial observó que las cuestiones que le habían sido sometidas se derivaban esencialmente de los siguientes hechos: en cumplimiento de la Ley de Medidas Especiales sobre la Importación, el Gobierno del Canadá inició el 2 de julio de 1986 una investigación en materia de derechos compensatorios con respecto a las importaciones de maíz en grano procedentes de los Estados Unidos. El 20 de marzo de 1987 el CIT dictó una determinación afirmativa en el sentido de que "la subvención de las importaciones en el Canadá de maíz en grano ... ha causado, está causando y probablemente causará un daño importante a la producción canadiense de productos similares". ²⁰

5.1.2 La determinación del CIT se basaba en las siguientes conclusiones: los mercados de maíz en grano del Canadá y de los Estados Unidos estaban estrechamente integrados y existían pautas tradicionales de comercio entre ambos países; la única medida en frontera que afectaba a las exportaciones destinadas al Canadá era un arancel del 2 por ciento y, debido al carácter de los reglamentos fitosanitarios canadienses y a los gastos de transporte, los Estados Unidos eran la única fuente viable de las importaciones canadienses de maíz en grano y de ella procedían prácticamente todas las importaciones realizadas en el Canadá durante el período considerado en la investigación del CIT (enero de 1984-junio de 1986); el precio en los Estados Unidos y en el mercado mundial se basaba en el precio cotizado en el mercado principal de Chicago, principal lonja cerealera en la que tenían lugar licitaciones y ofertas de mercado abierto que determinaban los precios al contado y a plazo; la Ley de Seguridad Alimentaria de los Estados Unidos, de 1985 (el "proyecto de Ley Agrícola de 1985") subvencionaba el maíz producido en los Estados Unidos y hacía también bajar el precio mínimo del maíz en grano en el país; dado el predominio mundial de los Estados Unidos como productores y exportadores de maíz en grano, el descenso del precio estadounidense era en gran parte causa de la notable baja del precio internacional del maíz en grano; los productores canadienses tenían que aceptar precios más bajos con el fin de mantener sus ventas frente al bajo precio del maíz estadounidense; y el descenso del precio era de tal magnitud que constituía un daño importante, ya lo soportaran directamente los agricultores en forma de reducción de sus ingresos o indirectamente a través del aumento del costo de los programas gubernamentales de apoyo.

5.1.3 La cuestión sometida al Grupo Especial era si la determinación de la existencia de daño formulada por el CIT en su Conclusión con respecto al "Maíz en grano subvencionado originario o exportado de los Estados Unidos de América" se basaba en un examen objetivo, conforme a las disposiciones del artículo 6 del Acuerdo sobre Subvenciones, a) del volumen de las importaciones subvencionadas de maíz en grano procedentes de los Estados Unidos y su efecto en los precios en el Canadá del producto similar y b) de los efectos consiguientes de esas importaciones en los productores canadienses del producto similar.

5.1.4 Los Estados Unidos pidieron al Grupo Especial que constatara que la determinación del CIT de la existencia de daño en el caso de las importaciones de maíz en grano procedentes de los Estados Unidos era incompatible con las obligaciones que imponía al Canadá el artículo 6 del

Acuerdo sobre Subvenciones. Pidieron asimismo al Grupo Especial que limitara la investigación a la cuestión enunciada en el párrafo anterior y que no considerara si los Estados Unidos habían subvencionado la producción de maíz en grano, ni si esa subvención podía haber contribuido a un descenso del precio del maíz en grano en el mercado mundial, ni siquiera si ese descenso del precio en el mercado mundial constituía un daño para la producción canadiense en forma de depresión de los precios del maíz en grano. Los Estados Unidos pidieron también al Grupo Especial que recomendara al Comité que pidiera al Canadá que pusiera su medida en conformidad con las obligaciones que le imponía el Acuerdo sobre Subvenciones. El Canadá pidió a su vez al Grupo Especial que constatara que la determinación de la existencia de daño formulada por el CIT era absolutamente compatible con las prescripciones del artículo 6.

5.2 Compatibilidad de la determinación del CIT con las disposiciones del artículo 6

5.2.1 El Grupo Especial observó la pertinencia en este caso de las siguientes disposiciones del artículo 6 del Acuerdo sobre Subvenciones: ²¹

5.2.2 El Grupo Especial observó que el párrafo 1 del artículo 6 ordena que la determinación de la existencia de daño se base en pruebas positivas y comprenda un examen objetivo a) del volumen de las importaciones subvencionadas y su efecto en los precios del producto similar en el mercado interno y b) de los efectos consiguientes de esas importaciones subvencionadas en la producción nacional; en el párrafo 2 del mismo artículo se expone en términos más específicos la manera de determinar los efectos en volúmenes y precios de las importaciones subvencionadas; en el párrafo 3 se especifican los factores que pueden ser pertinentes al examinar los efectos de las importaciones subvencionadas en la producción nacional, añadiendo un factor en el caso de la agricultura, a saber, si ha habido un aumento del costo de los programas gubernamentales de apoyo; y en el párrafo 4 se deja claro que podrá haber "otros factores" que al mismo tiempo perjudiquen a la producción nacional y que los daños causados por esos "otros factores" no se habrán de atribuir a las importaciones subvencionadas. El Grupo Especial decidió examinar estos elementos uno tras otro.

5.2.3 Como el Grupo Especial consideraba que los párrafos 2, 3 y 4 del artículo 6 daban una orientación más detallada sobre la interpretación y aplicación del párrafo 1 de dicho artículo, resultaba apropiado iniciar su análisis de la decisión del CIT considerando si éste, de conformidad con el párrafo 2 del artículo 6, había examinado si había habido un aumento considerable de las importaciones de maíz en grano subvencionado procedentes de los Estados Unidos, en términos absolutos o en relación con la producción o el consumo del Canadá. A este respecto, el Grupo Especial observó que el CIT había examinado brevemente la cuestión de las importaciones y había indicado que "ha habido en los últimos años importaciones en el Canadá, aunque a niveles modestos". ²⁵ Los datos sobre las importaciones de que disponía el CIT indicaban que las importaciones canadienses de maíz en grano habían disminuido en el último año completo del período considerado en la investigación del CIT y también en las campañas 1983/84 y 1985/86. Con excepción de un aumento en la campaña 1984/85, se había producido una constante disminución de las importaciones desde la campaña 1980/81, en la que habían alcanzado su punto máximo. ²⁶ El CIT había observado también que:

5.2.4 Si bien el CIT no halló pruebas de un aumento de las importaciones en este caso, el Grupo Especial observó que hacía referencia a las "importaciones potenciales o probables" que se producirían si los productores canadienses no respondieran con sus precios. ²⁷ El Grupo Especial recordó que el Canadá, en las declaraciones hechas ante él, arguyó que esta referencia del CIT a "importaciones potenciales o probables" constituía la base de su conclusión de que las importaciones subvencionadas habían causado daño. Tras concluir que la subvención del maíz en grano estadounidense causaba un daño importante a los productores canadienses de maíz, el CIT manifestaba en su Conclusión:

El Grupo Especial consideró que cualquier intento de cuantificar este concepto de importaciones potenciales, tal como lo enunciaba el CIT, para determinar el volumen de las importaciones que hubieran tenido lugar si los productores nacionales no hubieran respondido adecuadamente con sus precios, sería una operación especulativa y podría tener muy amplias implicaciones respecto del recurso a los derechos compensatorios.

5.2.5 Así pues, el Grupo Especial llegó a la conclusión de que el CIT no había considerado pruebas positivas del nivel o la trayectoria de las importaciones subvencionadas en el Canadá del maíz en grano procedente de los Estados Unidos ²⁹ , como exigía el párrafo 2 del artículo 6.

5.2.6 El Grupo Especial examinó a continuación si, de conformidad con el párrafo 2 del artículo 6, el CIT había examinado los efectos de las importaciones subvencionadas en los precios del mercado interno. A este respecto, el Grupo Especial observó en primer lugar que el CIT no tenía información alguna con respecto a los precios de importación reales ni había tratado de reunir estadísticas a tal efecto. ³⁰ El Grupo Especial observó asimismo que el CIT no había considerado prueba alguna de fijación de precios considerablemente inferiores a los del mercado interno. Según recordaba el Grupo Especial, gran parte de la opinión expuesta por el CITestaba dedicada al examen del descenso de los precios del maíz en grano en el mercado mundial y de sus efectos en los productores canadienses. El CIT llegaba a la conclusión de que

Pasaba después el CIT a analizar la relación existente entre el proyecto de Ley Agrícola de los Estados Unidos, de 1985, y ese descenso de los precios mundiales y llegaba a la conclusión de que

El Grupo Especial observó, sin embargo, que, aun cuando el CIT equiparaba el descenso de los precios del mercado mundial al descenso y depresión del precio del maíz en el mercado canadiense, no trataba de establecer una relación entre las importaciones subvencionadas y ese descenso y depresión de los precios en el mercado canadiense. No se aducía prueba positiva alguna sobre esta cuestión. Además, más que tratar de averiguar datos sobre los precios de importación reales, el CIT consideraba

Así pues, el CIT examinó los efectos del precio de Chicago para el maíz en grano en el precio canadiense del producto similar, pero no examinó los efectos de las importaciones subvencionadas en el precio canadiense. El CIT concluyó que los productores canadienses de maíz en grano no tenían prácticamente más opción que igualar sus precios con el precio de los Estados Unidos (Chicago) o perder ventas, pero llegó a esa conclusión sin considerar prueba positiva alguna de depresión de los precios o pérdidas de ventas a causa de las importaciones subvencionadas. Por consiguiente, el Grupo Especial concluyó que el CIT no había considerado los efectos en los precios de las importaciones subvencionadas, como exigía el párrafo 2 del artículo 6.

5.2.7 El Grupo Especial examinó a continuación si la determinación del CIT estaba en conformidad con las disposiciones de los párrafos 3 y 4 del artículo 6, que exigen el examen de los efectos consiguientes de las importaciones subvencionadas en la producción nacional y una demostración de que, por los efectos de la subvención, las importaciones subvencionadas causan un daño importante a la producción nacional. Los daños causados por otros factores no se habrán de atribuir a las importaciones subvencionadas. Con respecto al párrafo 3 del artículo 6, el Grupo Especial observó la siguiente manifestación del CIT:

Así pues, el CIT no consideró los "indicios de la existencia de daño normalmente considerados" y centró su atención en los efectos del descenso del precio del maíz en grano en el mercado mundial en forma de baja de los precios del maíz en grano en el Canadá y de aumento del costo de los programas gubernamentales de apoyo. El Grupo Especial recordó que el aumento del costo de los programas gubernamentales de apoyo es un elemento adicional que, de conformidad con el párrafo 3 del artículo 6, el país autor de la investigación podrá tomar en consideración cuando se trate de importaciones subvencionadas de productos agropecuarios. Sin embargo, el Grupo Especial observó que la consideración de este elemento adicional no justificaba la no consideración de los elementos obligatorios enunciados en el párrafo 2 del artículo 6, es decir, los efectos en volúmenes y precios de las importaciones subvencionadas. A este respecto, el CIT no había considerado las pruebas positivas exigidas para demostrar que el aumento del costo de los programas gubernamentales de apoyo era consecuencia de las importaciones subvencionadas. En lugar de ello, la conclusión del CIT con respecto a ese aumento de costo se basaba en el descenso de los precios en el mercado mundial, que el CIT atribuía -por lo menos en gran parte- al proyecto de Ley Agrícola de los Estados Unidos, de 1985. Así pues, en opinión del Grupo Especial, en la determinación del CIT no se consideraban debidamente las pruebas pertinentes de los efectos de las importaciones subvencionadas en la producción nacional, como se disponía en los párrafos 3 y 4 del artículo 6.

5.2.8 Con respecto a las prescripciones del párrafo 4 del artículo 6, el Grupo Especial observó que el CIT reconocía la existencia de factores distintos de las importaciones subvencionadas que tenían efectos en el precio del maíz en grano canadiense, pero no había hecho nada para asegurarse de que los daños causados por esos otros factores no se atribuyeran a las importaciones subvencionadas. El CIT hacía referencia a diversos factores que contribuían a la constitución de existencias de maíz en grano en los Estados Unidos, la reducción de las exportaciones estadounidenses y el consiguiente descenso del precio del mercado mundial. Entre los factores enumerados figuraban los siguientes:

El Grupo Especial observó que varios de los factores enumerados en la decisión del CIT eran similares o idénticos a los mencionados en la nota de pie de página al párrafo 4 del artículo 6, a saber "la contracción de la demanda o variaciones en la estructura del consumo, ... la evolución de la tecnología y los resultados de la actividad exportadora y la productividad de la producción nacional". Sin embargo, el CIT, en contra de las pruebas existentes en este caso, atribuyó el daño únicamente a la subvención del maíz en grano estadounidense, por lo que no cumplió lo dispuesto expresamente en el párrafo 4 del artículo 6.

5.2.9 En opinión del Grupo Especial, las conclusiones del CIT de existencia de daño y causalidad se basaban en gran parte en factores distintos de las importaciones subvencionadas: en particular, en el factor del notable descenso de los precios del mercado mundial resultante en gran parte de la subvención otorgada por los Estados Unidos en virtud del proyecto de Ley Agrícola de 1985. ³⁵ Evidentemente, si se produce un importante descenso general de los precios del maíz en grano en el mercado mundial, ello afectará a los productores canadienses. Les afectará incluso si el Canadá no importa maíz en grano de los Estados Unidos, incluso si lo importa de terceros países, incluso si es absolutamente autosuficiente en maíz en grano, o en realidad, incluso si es exportador neto de maíz en grano o, como ocurrió en algunas campañas durante el período considerado en la investigación del CIT. En cada caso, el precio canadiense del maíz se vería directamente afectado -de manera importante- por el descenso de los precios mundiales. Así pues, la depresión de los precios sufrida por el mercado canadiense se hubiera producido en todos esos casos y la imposición de derechos compensatorios sería contraria al párrafo 4 del artículo 6, en el que se estipula que los efectos de depresión o contención de los precios causados por otros factores no habrán de atribuirse a las importaciones subvencionadas.

Desde el momento en que el CIT no había demostrado que las importaciones subvencionadas procedentes de los Estados Unidos fueran la causa del descenso de los precios sufrido en el Canadá, el Grupo Especial concluyó que la determinación del CIT era incompatible con las prescripciones del artículo 6 del Acuerdo sobre Subvenciones.

5.2.10 El Grupo Especial consideró que el propósito de los derechos compensatorios es permitir a los signatarios contrarrestar el daño resultante de importaciones subvencionadas, no de un descenso general de los precios en el mercado mundial. Cuando se produce un descenso general de los precios mundiales, lo único que normalmente resulta eficaz para elevar el precio interno es un arancel de importación de aplicación general y no un derecho compensatorio aplicable a las importaciones procedentes de un determinado país. El hecho de que en el presente caso el derecho compensatorio pueda haber tenido una eficacia parcial en la subida del precio del maíz en grano en el Canadá, cuya única fuente viable de importaciones son los Estados Unidos dada la existencia de reglamentos fitosanitarios que impiden en la práctica todas las demás importaciones, no exime al Canadá del deber de formular una determinación de daño conforme al artículo 6, es decir, de demostrar que las importaciones subvencionadas son la causa del daño importante sufrido. El Grupo Especial reconoció ciertamente que un descenso general de los precios del mercado mundial resultante de una subvención extranjera puede causar graves problemas a los productores nacionales y que así puede haber ocurrido en el presente caso. A este respecto, el Grupo Especial recordó que en el Acuerdo sobre Subvenciones se tienen en cuenta las situaciones en que las subvenciones puedan causar un daño que no pueda remediarse mediante derechos compensatorios y prevé el procedimiento para hacer frente a esas situaciones en el párrafo 4 del artículo 13.

6. Conclusiones

6.1 El Grupo Especial concluye que la determinación de la existencia de daño formulada por el CIT con respecto al "Maíz en grano subvencionado originario o exportado de los Estados Unidos de América" no es compatible con las prescripciones del artículo 6 del Acuerdo sobre Subvenciones, por no haber establecido el CIT, sobre la base de pruebas positivas en relación con las importaciones subvencionadas de maíz en grano procedentes de los Estados Unidos, que el daño importante sufrido por los productores canadienses de maíz en grano fue causado por esas importaciones.

6.2 El Grupo Especial recomienda que el Comité pida al Canadá que ponga su medida en materia de derechos compensatorios en conformidad con las obligaciones que le impone el Acuerdo sobre Subvenciones.

²⁰ Conclusión del Tribunal Canadiense de Importaciones, pág. 19.

²¹ Se subrayan las partes de las disposiciones que el Grupo Especial consideró especialmente pertinentes.

²² "La determinación de la existencia de daño según los criterios expuestos en el presente artículo se basará en pruebas positivas. Para determinar la existencia de una amenaza de daño, la autoridad investigadora, al examinar los factores enumerados en el presente artículo, podrá tomar en cuenta las pruebas relativas al carácter de la subvención de que se trate y sus probables efectos comerciales."

²³ "Según se enuncian en los párrs. 2 y 3 del presente artículo."

²⁴ "Estos factores podrán ser, entre otros, el volumen y los precios de las importaciones no subvencionadas del producto de que se trate, la contracción de la demanda o variaciones en la estructura del consumo, las prácticas comerciales restrictivas de los productores extranjeros y nacionales y la competencia entre ellos, la evolución de la tecnología y los resultados de la actividad exportadora y la productividad de la producción nacional."

²⁵ Conclusión del Tribunal Canadiense de Importaciones, pág. 16.

²⁶ Conclusión del Tribunal Canadiense de Importaciones, pág. 20.

²⁷ Conclusión del Tribunal Canadiense de Importaciones, pág. 9.

²⁸ Conclusión del Tribunal Canadiense de Importaciones, pág. 16.

²⁹ El Grupo Especial observó que la opinión disidente del CIT contenía las siguientes manifestaciones sobre esta cuestión:

³⁰ Véase el párr. 3.2.28 supra.

³¹ Conclusión del Tribunal Canadiense de Importaciones, pág. 10.

³² Conclusión del Tribunal Canadiense de Importaciones, pág. 14.

³³ Conclusión del Tribunal Canadiense de Importaciones, pág. 9.

³⁴ Conclusión del Tribunal Canadiense de Importaciones, págs. 11 y 12.

³⁵ Conclusión del Tribunal Canadiense de Importaciones, pág. 14.