150. En apoyo de su reclamación en el sentido de que no había pruebas suficientes de la existencia de una subvención que justificaran la iniciación por los Estados Unidos de una investigación en materia de derechos compensatorios con respecto a las importaciones de madera blanda procedentes del Canadá, el Canadá adujo también que las prácticas de fijación de los derechos de tala en cuestión no constituían per se subvenciones en el sentido del Acuerdo ni en el sentido de los artículos XVI y VI del Acuerdo General. En apoyo de esta opinión, el Canadá expuso los argumentos siguientes.

151. En primer lugar, la percepción de una carga en forma de un derecho de tala para acceder a la madera en pie no suponía ninguna contribución financiera a los productores sino que correspondía a la función del Estado de recaudación de ingresos. El ejercicio de esa función en sí misma y por sí sola no constituía una subvención. A fin de obtener las ganancias derivadas de su propiedad de tierras forestales, el gobierno debía adoptar medidas directas para percibir lo que de otro modo enriquecería a la persona o a las personas a las que se concedía el aprovechamiento de la tierra. Era algo similar a los derechos percibidos por los gobiernos por la utilización de la tierra a fines de exploración y desarrollo de los recursos minerales y de la energía. El derecho de tala percibido no constituía la venta de trozas, sino la recaudación de una parte o de la totalidad de las ganancias obtenidas por aquellos a quienes se les confería el derecho de acceso a las tierras públicas para extraer un recurso natural (en este caso, árboles en pie) y realizar una actividad económica para convertirlo en trozas. El gobierno podía optar por recaudar estas utilidades adicionales de diversas formas, pero cualquiera fuera el método que escogiese no cambiaría el hecho de que se trataba de un medio de generación de ingresos y no de una subvención.

152. En segundo lugar, nunca se había exigido en virtud del párrafo 1 del artículo XVI del Acuerdo General que se notificase ninguna forma de gravamen sobre recursos naturales, incluidos los derechos de tala, y ningún gobierno lo había hecho, a pesar de que diversos exámenes indicaban que seguramente algunos gobiernos se equivocaban y notificaban todas las medidas que podían constituir subvenciones con posibles efectos en el comercio, incluso cuando estos efectos no se conocieran con seguridad.

153. En tercer lugar, incluso si se aceptaba que los derechos de tala entraban en la acepción del término subvención, normalmente no serían el tipo de medida que se podía considerar que tuviese un efecto por sí sola en el comercio y, en consecuencia, que debía someterse a la obligación de notificación prevista en el párrafo 1 del artículo XVI o las disciplinas del Acuerdo. El artículo XVI del Acuerdo General no abarcaba todas las subvenciones sino que se limitaba a "una subvención, incluida toda forma de protección de los ingresos o de sostén de los precios, que tenga directa o indirectamente por efecto aumentar las exportaciones de un producto cualquiera del territorio de dicha parte contratante o reducir las importaciones de este producto en su territorio". Esta disposición se concentraba en los efectos que tenía la medida en el comercio. Esta concentración de los efectos en el comercio constituía otra indicación de que la fijación de precios de los recursos naturales no deseaba incluirse en el marco del artículo XVI, habida cuenta de que en virtud de los principios económicos generales la percepción de una renta económica por los recursos naturales no repercutía en el precio ni en la cantidad de los productos que se obtenían a partir de esos recursos. ⁷⁰

154. En cuarto lugar, el artículo VI del Acuerdo General tenía un alcance más restringido que el artículo XVI de dicho Acuerdo. Esto lo confirmaba el párrafo 4.6 del informe del Grupo Especial sobre la diferencia entre el Canadá y los Estados Unidos con respecto a la imposición de derechos compensatorios a la carne de cerdo fresca, refrigerada y congelada procedente del Canadá. Mientras en el artículo XVI las subvenciones se consideraban desde el punto de vista de los efectos provocados en el comercio por determinada medida, el artículo VI limitaba el alcance de la aplicación de los derechos compensatorios a la prima o subvención "concedida, directa o indirectamente, a la fabricación, la producción o la exportación de un producto". No todas las subvenciones eran susceptibles de derechos compensatorios conforme a lo dispuesto en el artículo VI y en el Acuerdo. Las subvenciones susceptibles de compensación constituían un subconjunto de subvenciones que había que notificar en virtud del artículo XVI. Para adoptar la medida prevista en el artículo VI también se requería la demostración de la existencia de daño. Si una medida no estaba comprendida en el artículo XVI, era evidente que tampoco estaría comprendida en los términos del artículo VI. Por el contrario, no podía haber sido la intención de los redactores del Acuerdo General prever un recurso unilateral al amparo del artículo VI que fuera más allá del alcance del recurso que requería un papel activo de las PARTES CONTRATANTES previsto en el artículo XVI.

155. Con respecto a los argumentos del Canadá sobre el alcance del artículo VI del Acuerdo General en relación con el alcance del artículo XVI, el Grupo Especial pidió al Canadá que hiciera observaciones sobre la declaración formulada en el Segundo Informe sobre Derechos Antidumping y Derechos Compensatorios en la que se decía lo siguiente:

El Canadá observó que esta cita indicaba simplemente que el alcance del artículo XVI no era más limitado que el del artículo VI. Esto estaba en plena consonancia con el argumento del Canadá en el sentido de que el alcance del artículo VI era más limitado que el del artículo XVI. La fijación de los precios de los recursos naturales in situ no estaba comprendida en los términos del artículo XVI del Acuerdo General y, por lo tanto, tampoco en los del artículo VI. Además, la primera oración del párrafo en la que aparecía la declaración citada decía lo siguiente:

Esto indicaba que el propósito de la declaración era aclarar que las referencias que hacía el artículo XVI a determinados tipos de subvención no excluía la posibilidad de que estas subvenciones estuvieran sujetas a derechos compensatorios. Esto también era plenamente compatible con el argumento del Canadá de que el artículo VI no incluía otras subvenciones además de las mencionadas en el artículo XVI del Acuerdo General.

156. En apoyo de su opinión de que la contribución financiera del gobierno era una condición necesaria para la existencia de una subvención en virtud del Acuerdo General, el Canadá hizo referencia al examen general de la aplicación de las disposiciones del artículo XVI del Acuerdo General realizado en el período 1960-61. ⁷² El informe del Grupo Especial sobre este examen proporcionaba pruebas concretas de que el término subvención no era exhaustivo y establecía claramente las características que debía poseer una medida para que se considerara comprendida en los términos del artículo XVI. En primer lugar, el Grupo Especial llegó a la conclusión de que, si bien el sistema de fijación de los precios interiores de la producción a un nivel superior a los mundiales equivalía a una subvención cuando el nivel de esos precios se mantenía por medio de compras y reventas con pérdida, evidentemente podrían presentarse otros casos en que este tipo de medida no se podía considerar subvención. A este respecto, el Grupo Especial había citado un ejemplo de fijación de un precio interior a un nivel superior por medio de "restricciones cuantitativas, derechos de aduana flexibles o imposiciones análogas", llegando a la conclusión de que "el gobierno indicado no tendría que soportar pérdida alguna, y la medida en cuestión tendría que regirse no por el artículo XVI, sino por las demás disposiciones pertinentes del Acuerdo General". ⁷³ En segundo lugar, el Grupo Especial también consideró que "los sistemas de imposiciones y subvenciones" debían notificarse en la medida en que el gobierno "participe ya sea por medio de abonos al fondo común, ya sea confiando a un organismo privado la misión de percibir las imposiciones y de abonar las subvenciones". En este caso se hacía una distinción entre la función de imposición y la medida más concreta de subvención. ⁷⁴ En tercer lugar, el Grupo Especial, al examinar la cuestión de lo que constituía una subvención, determinó que algunas medidas no estaban comprendidas en ese término porque, lamentablemente, sería imposible llegar a una definición precisa, que comprendiera, con exclusión de cualquier otra, "todas las medidas que debe abarcar el término empleado en el artículo XVI, según la idea de sus autores". El Grupo Especial señaló además que la falta de una definición concreta "no había impedido, en la práctica, la aplicación del artículo XVI". ⁷⁵ El Canadá señaló que compartía la opinión del Japón de que los Estados Unidos no habían demostrado la existencia de pruebas suficientes de una contribución financiera de un gobierno o de una institución pública.

157. Este examen del Informe del Grupo Especial llevó al Canadá a la conclusión de que el Grupo había aceptado que existían límites con respecto al término subvención, que la falta de una definición precisa no podía interpretarse en el sentido de que no existían tales límites, y de que una subvención debía reunir determinadas características. Las subvenciones en el marco del Acuerdo General eran medidas que entrañaban una transferencia fiscal por parte de los gobiernos, tales como la venta o reventa de mercancías con pérdida, abonos a un fondo común o la delegación a un organismo privado de facultades similares para percibir las imposiciones y abonar las subvenciones. En otras palabras, el término subvención presuponía una contribución financiera a una empresa a través de una medida gubernamental. Pero no suponía la decisión del gobierno de cobrar un impuesto o una carga similar a todas las empresas pertinentes ni, en otras palabras, la percepción de ingresos mediante el ejercicio de las facultades impositivas. El Canadá observó que en este contexto el párrafo 3 del artículo 11 del Acuerdo, que representaba una interpretación de los artículos XVI y VI del Acuerdo General, contenía una enumeración de "las formas que pueden adoptar" las subvenciones y todas esas formas abarcaban actividades que podían provocar una pérdida económica al gobierno y, viceversa, una contribución financiera a una empresa.

158. En respuesta a la pregunta formulada por el Grupo Especial en cuanto a si el Canadá opinaba que la fijación de los derechos de tala nunca podía considerarse el otorgamiento de una subvención, el Canadá observó que mientras que, como medida de recaudación de ingresos, la concesión del acceso a las tierras de la Corona y la percepción de un gravamen relacionado con el derecho de acceso y el aprovechamiento de los recursos forestales no podía considerarse que por sí solo constituía una subvención en el sentido de los artículos XVI o VI del Acuerdo General, había algunos aspectos de las medidas de recaudación de ingresos que podían modificarse de manera tal que otorgaran subvenciones. A este respecto, el Canadá señaló dos criterios básicos. En primer lugar, en todos los ejemplos que había mencionado el Grupo Especial en 1960 en su examen de la aplicación del artículo XVI, se hacía referencia a una forma u otra de contribución financiera o fiscal, directa o indirecta. Nada de lo dispuesto en el Acuerdo General permitía que un país alegara que otro gobierno debía recaudar determinado nivel de ingresos. En consecuencia, la "falta" de recaudación de un presunto nivel de ingresos no podía considerarse que constituyera por sí sola esa contribución financiera, porque de esa manera el concepto de contribución financiera perdería todo significado y no habría ningún motivo por el que el Grupo Especial tendría que distinguir entre la función de recaudación de ingresos del gobierno y el otorgamiento de subvenciones. En segundo lugar, el párrafo 3 del artículo 11 del Acuerdo proporcionaba más orientación con respecto a los tipos de subvenciones que podían causar daño a una producción nacional al identificar a determinada clase de subvenciones que podrían causar daño, a saber, aquellas "destinadas a dar una ventaja a determinadas empresas", y contenía una enumeración de "ejemplos de las formas que pueden adoptar tales subvenciones". El párrafo 3 del artículo 11 establecía un criterio de "especificidad" aplicable a las subvenciones que podrían causar daño a una producción nacional. Este argumento encontraba apoyo en el Proyecto de directrices para la aplicación del concepto de especificidad en el cálculo de la cuantía de una subvención que no sea una subvención a la exportación. ⁷⁶ Estas directrices se fundaban expresamente en el párrafo 3 del artículo 11 del Acuerdo y reconocían la existencia del concepto de especificidad en éste como una prueba de la existencia de subvención a los efectos de imponer derechos compensatorios. La subvención identificada en el párrafo 3 del artículo 11 como tipo de subvención que podría causar daño a una producción nacional (entre otros efectos desfavorables) también era forzosamente el tipo de subvención que podía dar lugar al derecho a adoptar una medida compensatoria, que era el aspecto unilateral previsto en otras partes del Acuerdo para hacer frente al daño causado a una producción nacional.

159. El Canadá observó además que, dado que los derechos de tala por sí solos no podían considerarse subvenciones en el sentido de los artículos XVI y VI del Acuerdo General, toda alegación de que algún aspecto de esas prácticas y políticas constituían en efecto una subvención debía ir acompañada de pruebas a fin de satisfacer la norma de las pruebas suficientes del párrafo 1 del artículo 2. En el caso de una medida oficial que no fuese per se una subvención, el requisito de la prueba suficiente de la existencia de subvención suponía que debía existir como mínimo prueba de que la medida proporcionaba una transferencia de ingresos, una contribución financiera, directa o indirecta, a los productores. El simple acto de la recaudación de ingresos no podía considerarse subvención. En consecuencia, no era suficiente contar con pruebas de que el nivel de la recaudación de ingresos variaba de una jurisdicción a otra, porque ello era normal entre las medidas de recaudación de ingresos. Además, debía haber pruebas de que la medida proporcionaba un beneficio en forma de ventaja a determinados productores frente a otros productores en situaciones análogas. En este caso, dado que el nivel de renta económica podía variar según el tramo de tierra, no era suficiente contar con pruebas de que los derechos de tala registraban una variación nominal entre los productores. Debía demostrarse por qué esta diferencia constituía una ventaja. A pesar de que los niveles de gravámenes fueran diferentes podía darse efectivamente el caso de que dos productores obtuvieran niveles similares de utilidades adicionales (es decir, la renta económica no recaudada ni absorbida por el derecho de tala percibido por el gobierno). ⁷⁷ Las pruebas en las que se había basado el Departamento de Comercio al iniciar su investigación en materia de derechos compensatorios con respecto a las importaciones de madera blanda procedentes del Canadá no cumplían los requisitos de que hubiese una contribución financiera por el gobierno distinta de la exacción general de un impuesto ni de que hubiese una medida concreta del gobierno que dirigiera esta ventaja económica a determinadas empresas y no a otras en situaciones similares.

160. A este respecto, el Canadá observó que en el Aviso de Incoación de la investigación cursado por el Departamento de Comercio sólo se había mencionado la medida adoptada por los gobiernos provinciales del Canadá por la que se concedía el derecho de acceso a las empresas para talar madera en pie destinada a la producción de trozas. El Departamento no había alegado el suministro de bienes o servicios por los gobiernos provinciales, ni de contribuciones financieras, tales como donaciones y préstamos a los productores de madera. Los criterios de especificidad y preferencialidad aplicados por el Departamento en su análisis de los programas de tala canadienses no respondían a los criterios previstos en el Acuerdo General y en el Acuerdo para identificar medidas que podían considerarse legítimamente medidas en materia de derechos compensatorios. Del texto del Acuerdo General y del Acuerdo se deducía con claridad que en primer lugar había que determinar si la medida oficial impugnada constituía una subvención; solamente una vez que se hubiese hecho esta determinación adquiriría importancia la cuestión de la posibilidad de imponer una medida compensatoria. En cambio, el enfoque adoptado por los Estados Unidos consistía en someter primero a una medida a la prueba de especificidad y luego considerar si se otorgaba un beneficio aplicando la prueba de preferencialidad. Al investigar directamente la especificidad sin determinar antes la existencia de subvención, los Estados Unidos estaban poniendo el carro delante de los bueyes. Este enfoque no distinguía entre aquellas medidas que constituían subvenciones y aquellas que no lo eran, pues no aportaba ninguna prueba de contribución financiera, identificada por el Grupo Especial en 1960. Este enfoque aplicaba también una prueba de especificidad que, en la medida en que podía considerarse que cumplía las condiciones del párrafo 3 del artículo 11 del Acuerdo, solamente debía aplicarse a aquellas medidas que se considerasen subvenciones, es decir, medidas que entrañaban una contribución financiera de un gobierno. La aplicación a medidas que no eran subvenciones de una prueba que en el Acuerdo tenía por objeto identificar un subconjunto de medidas que constituían subvenciones daría necesariamente lugar a resultados absurdos. Un arancel o una restricción cuantitativa aplicada a la caña de azúcar podía considerarse una medida "específica" con respecto a los productores nacionales de remolacha azucarera. Si bien esas medidas podían tener un efecto similar al de una subvención no cumplían el criterio de contribución financiera en el sentido establecido en el Acuerdo General y en el Acuerdo. El concepto de preferencialidad aplicado por los Estados Unidos para calcular el beneficio de una medida "específica" tampoco tenía significado alguno cuando se aplicaba a medidas que no eran subvenciones. Era muy probable que se derivasen beneficios de un arancel, por ejemplo, pero los aranceles no constituían subvenciones.

161. En respuesta a una pregunta del Grupo Especial con respecto a si el Canadá estimaba que la diferencia entre el precio fijado por vía administrativa para el acceso a un recurso natural y el precio establecido en función de las fuerzas del mercado para el acceso a ese recurso natural no podía considerarse que entrañara una subvención, el Canadá observó que en el Memorándum sobre la Incoación el Departamento de Comercio no había comparado el precio fijado por vía administrativa cobrado por un gobierno por el acceso a un recurso natural in situ con el "precio del mercado" establecido por un particular propietario de tierras dentro de la misma jurisdicción. Suponiendo que por "precio establecido en función de las fuerzas del mercado" se entendiera el precio de acceso a tierras privadas que contuvieran in situ recursos naturales, y que la pregunta del Grupo Especial se relacionara con la fijación de precios dentro de una jurisdicción, es decir, en este caso, dentro de una provincia, no había ninguna base para comparar una medida que consistía en la recaudación de ingresos con un mecanismo de mercado por el que se transfería una renta económica al propietario de la tierra. La percepción del derecho de tala no tenía relación alguna con la venta de una mercancía ni de un servicio. Si por "precio del mercado" se entendía el derecho establecido en un sistema de subasta o licitación para acceder a determinadas tierras, diferenciándolo de otras formas de establecer los derechos de acceso a otras tierras públicas, tampoco había ninguna razón, en los casos relativos a recursos naturales in situ, por la que el nivel del derecho o del gravamen pudiese considerarse una subvención dado que el principio de renta económica establecía que esas diferencias no aumentaban la producción ni disminuían los precios de los productos obtenidos de la explotación de recursos naturales.

162. En respuesta a una pregunta del Grupo Especial con respecto a si el Canadá consideraba que la medida de un gobierno de recaudación de ingresos podía suponer una contribución financiera por parte de ese gobierno cuando se cobraran distintos derechos o gravámenes a las empresas dentro de la misma jurisdicción, el Canadá dijo que el concepto de contribución financiera de un gobierno, en el sentido que se le daba en el informe del Grupo Especial de 1960, abarcaba aquellos casos en los que el gobierno efectuaba una transferencia fiscal u otorgaba un beneficio que podía afectar a la producción y a los precios (es decir, que influía en los costos marginales de producción de una empresa). Las medidas de recaudación de ingresos que podían distorsionar los costos marginales de producción de una empresa podían constituir una contribución financiera en la medida en que existiera una discriminación entre empresas que se encontraran en circunstancias similares. Pero la diferencia entre las tasas de los derechos de tala no afectaba a los costos marginales de producción y, por lo tanto, no era distorsionadora. En consecuencia, en esta situación, las diferencias entre los derechos de tala no constituían un criterio apropiado para determinar la existencia de una contribución financiera.

163. El Grupo Especial pidió al Canadá que explicara si, a su juicio, una medida de recaudación de ingresos podía suponer una contribución financiera de un gobierno cuando los ingresos recaudados no abarcaran los gastos públicos. El Canadá respondió que la comparación entre los ingresos recaudados con los gastos públicos no había sido la base para la incoación de oficio de la investigación en materia de derechos compensatorios por parte de los Estados Unidos. Un gobierno podía suministrar bienes o servicios en relación con el acceso a los recursos naturales, y no cobrar derechos suficientes como para cubrir el costo del suministro de esos bienes y servicios. En esas circunstancias, el gobierno estaría efectuando transferencias financieras a los titulares de los contratos de explotación y podía estar causando una distorsión del mercado susceptible de compensación (es decir, un aumento de la cantidad de producción y, en consecuencia, un aumento, o una disminución, del precio de los productos obtenidos de la explotación de ese recurso). Sin embargo, antes del 4 de octubre de 1991, el Canadá había proporcionado a los Estados Unidos pruebas de que en el momento en que se denunció el ME los gastos en el sector forestal no superaban los ingresos. No había ninguna alegación ni prueba en esta investigación que demostrara que el Canadá suministraba bienes y servicios a los titulares de la explotación.

164. El Canadá insistió en que su posición en el sentido de que la fijación de precios de los recursos naturales no entrañaba una contribución financiera de un gobierno y, en consecuencia, no constituía una subvención, solamente se refería a las medidas en materia de recursos naturales relativas a la concesión de acceso a un recurso natural y a la percepción de un derecho o carga por ese derecho de acceso. Estas medidas eran fundamentalmente diferentes de los casos en que los gobiernos fijaban los precios de los recursos que ya habían sido explotados o extraídos de su situación natural. En esos casos, el recurso natural ya no se encontraba in situ sino que se había transformado en una mercancía. No cabía comparar los derechos de tala y la fijación de los precios del gas natural que se encontraba en un estado apto para ser vendido como fuente de energía o insumo para los consumidores. Esa fijación de precios no se relacionaba con el derecho de acceso a un recurso in situ (es decir, no explotado).

Para continuar con Argumentos con respecto a los derechos de tala

⁶⁵ Memorándum sobre la Incoación, págs. 27-28.

⁶⁶ Memorándum sobre la Incoación, pág. 28.

⁶⁷ Memorándum sobre la Incoación, pág. 16.

⁶⁸ Memorándum sobre la Incoación, págs. 15-16.

⁶⁹ Memorándum sobre la Incoación, págs. 27-28.

⁷⁰ Véase infra, párrs. 167 y 168.

⁷¹ IBDD, 9S/208, párr. 32.

⁷² "Examen general previsto en el apartado 5 del artículo XVI", Informe del Grupo Especial, adoptado el 24 de mayo de 1960, IBDD, 9S/202 y "Subvenciones - Aplicación de las disposiciones del artículo XVI", Informe adoptado el 21 de noviembre de 1961, IBDD, 10S/217.

⁷³ IBDD, 9S/205, párr. 11 (el subrayado es del Canadá).

⁷⁴ IBDD, 9S/206, párr. 12.

⁷⁵ IBDD, 10S/226, párr. 23.

⁷⁶ Documento SCM/W/89, 25 de abril de 1985.

⁷⁷ Véase infra, párrs. 167 y 168.