ii) Inclusión de las restricciones de las exportaciones de trozas en la investigación del Departamento de Comercio

361. El Grupo Especial recordó que el 31 de octubre de 1991, en el momento de la incoación de oficio de la investigación para la imposición de derechos compensatorios a la madera procedente del Canadá, el Departamento de Comercio consideraba que no poseía pruebas suficientes para iniciar una investigación sobre la cuestión de si constituían subvenciones las restricciones impuestas por el Canadá a las exportaciones de trozas. Así pues, como los propios Estados Unidos habían admitido, en octubre de 1991 no había pruebas suficientes para iniciar la investigación sobre las restricciones de las exportaciones de trozas. Como el mandato del Grupo Especial se refería a las medidas adoptadas por los Estados Unidos en octubre de 1991 y no a las adoptadas posteriormente a esa fecha, el Grupo Especial fue de la opinión de que la decisión adoptada por el Departamento de Comercio el 23 de diciembre de 1991 en el sentido de incluir las restricciones a las exportaciones de trozas en la investigación para la imposición de derechos compensatorios no era un asunto debidamente sometido al Grupo Especial. Este decidió por tanto abstenerse de toda ulterior consideración de las cuestiones relativas a las restricciones impuestas por el Canadá a las exportaciones de trozas.

3.4 Pruebas de la existencia de daño importante, o amenaza del mismo, causado por las importaciones supuestamente subvencionadas

362. El Grupo Especial procedió seguidamente a examinar la alegación canadiense de que la iniciación de oficio por parte de los Estados Unidos el 31 de octubre de 1991 de una investigación para la imposición de derechos compensatorios a las importaciones de madera blanda procedentes del Canadá era incompatible con el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo porque no había habido pruebas suficientes de la existencia de daño importante, o amenaza de daño importante, a la producción nacional de los Estados Unidos causado por las importaciones consideradas.

363. El Grupo Especial observó que en el Aviso de Iniciación de la investigación, el Departamento de Comercio había hecho la siguiente declaración acerca de las pruebas de existencia de daño importante, o amenaza del mismo, causado por las importaciones supuestamente subvencionadas de madera blanda procedentes del Canadá:

En el Memorándum sobre la Incoación, páginas 30-39, figuraba una descripción más detallada de los hechos que habían servido de base al Departamento para llegar a la conclusión de la existencia de pruebas de daño importante y de causalidad. Como refleja la sección 2.3 del presente Informe, en las actuaciones del Grupo Especial la base de los argumentos de ambas partes en la diferencia fueron el análisis presentado en las páginas 30 a 39 de dicho Memorándum y los datos estadísticos a que se hace referencia en esas páginas.

364. Como se indica en el pasaje del Aviso de Iniciación citado en el párrafo 363, el Departamento de Comercio había aludido tanto a un daño importante actualmente experimentado por la producción nacional como a una amenaza de daño importante causado por las importaciones supuestamente subvencionadas procedentes del Canadá. En el Memorándum sobre la Incoación, el Departamento había presentado primeramente un análisis de los datos relativos al daño importante actual experimentado por la producción nacional a consecuencia de las importaciones supuestamente subvencionadas procedentes del Canadá y había presentado seguidamente datos relativos a la prueba de que, tras la denuncia del ME por el Canadá, las importaciones de madera blanda del Canadá supuestamente subvencionadas amenazaban con causar un daño importante a una producción nacional de los Estados Unidos. El análisis de la prueba de amenaza de daño importante causado por las importaciones supuestamente subvencionadas procedentes del Canadá se introducía con la frase siguiente:

El Grupo Especial observó que en la nota 6 al párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo se define el término "daño" en el Acuerdo como "un daño importante causado a una producción nacional, una amenaza de daño importante a una producción nacional o un retraso sensible en la creación de esa producción". Dado que en su Aviso de Iniciación, los Estados Unidos se habían referido a pruebas de daño importante actual a la producción nacional y de amenaza de daño importante, la incoación de oficio por parte de los Estados Unidos de una investigación para la imposición de derechos compensatorios a las importaciones de madera blanda procedentes del Canadá sería incompatible con el párrafo 1 del artículo 2 si no hubiera pruebas suficientes de daño importante realmente experimentado por la producción nacional en los Estados Unidos a consecuencia de las importaciones supuestamente subvencionadas por parte del Canadá, ni pruebas suficientes de una amenaza de daño importante causada por tales importaciones.

365. Antes de examinar las cuestiones planteadas por el Canadá acerca de las pruebas presentadas por el Departamento de Comercio en su Memorándum sobre la Incoación, el Grupo Especial consideró el argumento canadiense de que el Departamento de Comercio no podía haber dispuesto de pruebas suficientes de daño importante (o de amenaza de daño importante) a los efectos del párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo, porque en virtud de la legislación estadounidense sobre derechos compensatorios el Departamento de Comercio no estaba facultado para considerar la suficiencia de las pruebas de daño importante a los efectos de la incoación de una investigación para la imposición de derechos compensatorios (véase supra, sección 2.4 vi)). El Grupo Especial estimó que, como se reflejaba en el Aviso de Iniciación de la investigación, en el caso que tenía ante sí, el Departamento de Comercio de los Estados Unidos había determinado que existían pruebas suficientes de daño importante (o amenaza de daño importante) para justificar una investigación. A los efectos de examinar si los Estados Unidos habían actuado de manera incompatible con lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 2 porque no existían pruebas suficientes de daño importante, el Grupo Especial tenía que considerar por tanto las pruebas presentadas por el Departamento de Comercio. Si, al constatar que había pruebas suficientes de daño importante, el Departamento de Comercio había actuado de manera compatible con la legislación estadounidense en cuanto a las funciones respectivas del Departamento de Comercio y de la USITC era una cuestión interna no sujeta a examen en un procedimiento de solución de diferencias en el marco del Acuerdo. Por tanto, el Grupo Especial llegó a la conclusión de que el argumento canadiense relativo a la manera en que la legislación estadounidense definía las responsabilidades del Departamento de Comercio y de la USITC no podía constituir base para constatar que los Estados Unidos habían iniciado esta investigación en ausencia de pruebas suficientes de existencia de daño importante o amenaza de daño importante.

3.4.1 Si había pruebas suficientes de existencia de daño importante

366. El Grupo Especial procedió seguidamente a examinar las cuestiones planteadas por el Canadá respecto de los datos concretos en que el Departamento de Comercio se había basado para su constatación de que había pruebas suficientes de que la producción nacional experimentaba actualmente un daño importante a causa de las importaciones de madera blanda supuestamente subvencionadas procedentes del Canadá, que justificaban una investigación. Al hacerlo, el Grupo Especial aplicó la norma establecida en el párrafo 335. Por consiguiente, el Grupo Especial consideró si, sobre la base de los datos presentados por el Departamento de Comercio, una persona razonable y sin prejuicios podía haber concluido que existían suficientes motivos para justificar una investigación de si las importaciones de que se trataba procedentes del Canadá estaban causando daño importante a la producción nacional estadounidense de madera blanda.

367. El Grupo Especial recordó su opinión de que el requisito de las "pruebas suficientes" estipulado en el párrafo 1 del artículo 2 implicaba que tenía que haber una base de hechos para la decisión de iniciar una investigación sobre derechos compensatorios, susceptible de revisión en el marco de las disposiciones de solución de diferencias del Acuerdo. El Grupo Especial observó a este respecto que en el Memorándum sobre la Incoación figuraba una descripción del análisis (y de la base fáctica de ese análisis) en que se había basado el Departamento de Comercio para su conclusión de que había pruebas suficientes de existencia de daño importante que justificaban una investigación.

368. Como se expone en la sección 2.4 del presente Informe, al poner en duda la suficiencia de las pruebas en que se había basado el Departamento de Comercio, el Canadá planteaba argumentos relativos en concreto al análisis, hecho por el Departamento, de la supuesta función desempeñada por las importaciones de que se trataba, procedentes del Canadá, como causantes del daño importante a la producción nacional de los Estados Unidos. Así pues, el Canadá estimaba que no había habido pruebas suficientes en cuanto al volumen relativo y absoluto de dichas importaciones, en cuanto a los efectos supuestamente causados sobre los precios y en cuanto a las supuestas repercusiones de las mismas sobre la producción nacional. El Canadá había aducido en general que las pruebas, presentadas en el Memorándum sobre la Incoación, de la existencia de daño importante causado por las mencionadas importaciones eran selectivas y que el Departamento de Comercio había hecho caso omiso de otras pruebas que hubieran llevado a la conclusión de que las importaciones supuestamente subvencionadas procedentes del Canadá no estaban causando un daño importante a la producción estadounidense de madera blanda.

i) Volumen de las importaciones

369. El Grupo Especial observó que, en la página 33 del Memorándum sobre la Incoación, el Departamento de Comercio, en el contexto de su exposición de la función desempeñada por las importaciones de que se trataba en tanto que causantes del daño importante a la producción nacional, hacía la siguiente declaración acerca del volumen de estas importaciones:

El Canadá había impugnado la suficiencia de las pruebas presentadas por el Departamento de Comercio acerca del volumen de las importaciones de que se trataba procedentes del Canadá por los motivos siguientes fundamentalmente: Primero, el lapso de tiempo utilizado en el análisis de los indicadores de la rama de producción sobre cuya base el Departamento había llegado a la conclusión de que la producción estaba sufriendo un daño importante era incoherente con el lapso de tiempo utilizado para analizar el incremento de las importaciones procedentes del Canadá. Si el Departamento hubiera examinado la evolución de las importaciones en el mismo lapso de tiempo que la evolución de los indicadores de la rama de producción (primer semestre de 1991-primer semestre de 1990), habría constatado que la cuota de mercado correspondiente al Canadá permanecía estacionaria en el 26,7 por ciento. O bien, si el Departamento hubiera examinado los indicadores de la rama de producción para el mismo período en que se registró el aumento de la penetración de las importaciones (segundo trimestre de 1991-primer trimestre de 1991), había constatado que los indicadores de la rama de producción mostraban grandes aumentos en ese período. Segundo, el Departamento de Comercio había hecho caso omiso de que, como demostraban los datos del cuadro E-2, en el período de 1988-1990 el volumen de las importaciones procedentes del Canadá había disminuido de manera sostenida tanto en términos absolutos como en términos relativos. Tercero, el aumento de las importaciones del primero al segundo trimestre de 1991 se debía a fluctuaciones estacionales y era por tanto irrelevante.

370. Con respecto al argumento canadiense relativo al empleo de distintos lapsos de tiempo, el Grupo Especial observó que el Canadá había afirmado expresamente que el aumento de la cuota canadiense de mercado entre el primero y segundo trimestres de 1991 se yuxtaponía con los resultados de la producción estadounidense obtenidos de la comparación de seis indicadores de la rama de producción para el primer semestre de 1991 con los indicadores del primer semestre de 1990, y que sobre esa base el aumento de la cuota canadiense de mercado servía a los Estados Unidos de prueba de que las importaciones canadienses causaban daño. Sin embargo, pareció al Grupo Especial que esta afirmación no describía con exactitud el análisis que se reflejaba en el texto del Memorándum sobre la Incoación. Primeramente, la comparación de los resultados de la rama de producción de los Estados Unidos en el primer semestre de 1991 con los resultados de la misma en el primer semestre de 1990 se hacía después de examinados por el Departamento los datos sobre los indicadores de la rama de producción durante el período de 1988-1990 y servía para corroborar la afirmación de que "muchas de estas tendencias económicas desfavorables se acentuaron en el primer semestre de 1991." ¹⁶¹ (Subrayado añadido.) Así pues, el Departamento no había definido el daño como un deterioro de los resultados de la rama de producción en el primer semestre de 1991 frente a los resultados de la misma en el primer semestre de 1990. Más bien había identificado el daño en términos de la existencia de "tendencias económicas desfavorables" en el período de 1988-1990 y había observado que esas tendencias se habían "acentuado" en el primer semestre de 1991. Segundo, el texto del Memorándum sobre la Incoación indicaba que el Departamento de Comercio no se había basado exclusivamente en el aumento del índice de penetración de las importaciones canadienses del primero al segundo trimestre de 1991 como prueba de que las importaciones canadienses estaban causando daño. Más bien, en su análisis del volumen de las importaciones procedentes del Canadá el Departamento se había basado en la significativa cuota de mercado que correspondió a dichas importaciones en el período de 1988-90, juntamente con el aumento de esa cuota en 1991 ¹⁶² y, tras señalar que la madera blanda era un producto primario vendido ante todo sobre la base de su precio y que la madera blanda canadiense y estadounidense eran productos fungibles que competían directamente entre sí en el mercado de América del Norte¹⁶³, había vinculado el índice de penetración de las importaciones canadienses con los supuestos efectos de contención de la subida de los precios, ejercidos por las importaciones procedentes del Canadá. ¹⁶⁴

371. El Grupo Especial se ocupó seguidamente del argumento canadiense de que, durante el período de 1988-1990, el volumen de las importaciones procedentes del Canadá había ido disminuyendo de manera sostenida tanto en términos absolutos como en términos relativos, hecho que había sido ignorado por el Departamento de Comercio. El Grupo Especial observó que era exacto que en el texto del Memorándum sobre la Incoación no se mencionaba expresamente el hecho de que, durante ese período el índice de penetración de las importaciones canadienses había disminuido del 28,2 por ciento al 26,8 por ciento. Ello no obstante, el Grupo Especial estimó que el argumento canadiense a este respecto se basaba en la opinión de que el Departamento de Comercio había de algún modo atribuido una importancia decisiva al aumento de las importaciones en 1991; si tal hubiera sido el caso, podía realmente haber sido injustificable y arbitrario que el Departamento no hubiera expuesto la disminución de la penetración de las importaciones canadienses durante el período de 1988-1990. Como se ha dicho en el párrafo anterior, el Grupo Especial estimó que el análisis del volumen de las importaciones de que se trataba procedentes del Canadá, realizado por el Departamento de Comercio, no se basaba de manera decisiva en el aumento de la penetración de las importaciones canadienses del primero al segundo trimestre de 1991.

372. A este último respecto, el Grupo Especial observó que, en virtud de lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo 6 del Acuerdo, la consideración de la importancia del aumento del volumen es un factor obligatorio en una investigación sobre si las importaciones supuestamente subvencionadas están causando daño importante; sin embargo, la última frase de esta disposición indica que la constatación de un aumento considerable no es requisito necesario para que una determinación afirmativa de existencia de daño sea compatible con el Acuerdo. De ahí se seguía que, a fortiori, la falta de un aumento considerable del volumen de las importaciones no podía considerarse a priori que impusiera una constatación de que las pruebas eran insuficientes para iniciar una investigación. El texto del Memorándum sobre la Incoación indicaba que el Departamento había analizado la importancia del nivel de la penetración de las importaciones canadienses sobre todo en relación con los supuestos efectos de estas importaciones sobre los precios. El Grupo Especial fue de la opinión de que esto no podía considerarse jurídicamente incompatible con lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo. Por consiguiente, el Grupo Especial estimó que la disminución de las cuotas de mercado canadienses durante el período de 1988-1990 no significaba necesariamente que las pruebas existentes de daño importante causado por las importaciones supuestamente subvencionadas procedentes del Canadá, fueran insuficientes para justificar la iniciación de una investigación previa a la imposición de derechos compensatorios.

373. El Grupo Especial abordó seguidamente el argumento canadiense de que el aumento de la penetración de las importaciones procedentes del Canadá entre el primero y el segundo trimestre de 1991 no era significativo porque ese aumento podía explicarse sobre la base de fluctuaciones estacionales.

374. El Grupo Especial constató que el Canadá estaba en lo cierto al afirmar que el Departamento de Comercio había rechazado, sin examinarla expresamente, la posibilidad de que este aumento resultara de una fluctuación estacional. El Grupo Especial observó que, si bien los Estados Unidos habían aducido que una comparación de los datos del tercer trimestre de 1991 con los datos del tercer trimestre de 1990 echaba por tierra el argumento de que el aumento de las importaciones canadienses en 1991 era resultado de una fluctuación estacional, el Departamento de Comercio sólo disponía, en el momento de la incoación, de los datos para julio y agosto de 1991. Por ello, el Grupo Especial estimó que el argumento estadounidense a este respecto no se veía totalmente corroborado por los hechos de que disponía el Departamento de Comercio en el momento de la incoación. Sin embargo, a la vista de su constatación, que figura en el párrafo 370, de que el Departamento de Comercio no se había basado exclusivamente en el aumento del volumen de las importaciones entre el primero y segundo trimestres de 1991, el Grupo Especial estimó que la falta de datos completos acerca del volumen de las importaciones canadienses en el tercer trimestre de 1991 no podía constituir fundamento suficiente para concluir que las pruebas relativas al volumen de las importaciones de que se trataba eran insuficientes para los fines del párrafo 1 del artículo 2.

Para continuar con Efectos de las importaciones consideradas sobre los precios

¹⁵⁹ 56 Federal Register, 31 de octubre de 1991, pág. 56057.

¹⁶⁰ Memorándum sobre la Incoación, pág. 36.

¹⁶¹ Memorándum sobre la Incoación, pág. 31.

¹⁶² Memorándum sobre la Incoación, pág. 33.

¹⁶³ Memorándum sobre la Incoación, pág. 33.

¹⁶⁴ Memorándum sobre la Incoación, pág. 34.