L'International Trade Commission (ITC) a déterminé, conformément à l'article 751(c) du Tariff Act of 1930, modifié (la Loi), que la révocation des ordonnances instituant un droit compensateur concernant le magnésium pur et l'alliage de magnésium en provenance du Canada causerait probablement la poursuite ou la reprise du dommage à une branche de production américaine dans un avenir raisonnablement prévisible. Dans une décision connexe, elle a déterminé que la révocation du droit antidumping sur le magnésium pur en provenance du Canada causerait probablement la poursuite ou la reprise du dommage sensible à une branche de production américaine dans un avenir raisonnablement prévisible.

Le dossier montre que ce sont là des conclusions appropriées résultant des enquêtes de l'ITC.

Cette détermination repose fondamentalement sur le fait que la norme applicable aux réexamens quinquennaux n'est pas la même que celle qui s'applique aux enquêtes initiales relatives aux droits antidumping et aux droits compensateurs, malgré que l'ITC doit examiner essentiellement les mêmes éléments économiques dans les deux cas.

Le Congrès, dans son Statement of Administrative Action (Énoncé de mesures administratives) (SAA) qui accompagne les accords de l'Uruguay Round, déclare que « selon la norme de probabilité, l’ITC doit procéder à une analyse hypothétique : elle doit établir l’effet probable dans un avenir raisonnablement prévisible d’un changement important de la situation actuelle - à savoir l’abrogation de l’ordonnance « et la suppression de ses effets de limitation des volumes et des prix des importations »¹. On voit donc que la norme de probabilité est de nature prospective plutôt que axée sur le dommage sensible actuel.

Cette norme a été appliquée en l'espèce à la branche de production du magnésium qui présente ses propres caractères tout particuliers.

• Le magnésium pur et l'alliage de magnésium, les deux produits visés par cette enquête, peuvent être produits dans la même usine, sur la même chaîne, par les mêmes employés, et ne se différencier que par l'élément autre que le magnésium qui est incorporé au magnésium pur pour obtenir l'alliage voulu.
   
• Le fondement de la présente affaire remonte à une dizaine d'années au moment où la société canadienne Norsk Hydro Canada, Inc. (NHCI), nouvelle participante sur le marché, a eu recours à une stratégie offensive de fixation des prix pour prendre une part du marché américain. Il s'en est suivi une prompte imposition de droits antidumping sur le magnésium pur qui a pratiquement bloqué les expéditions canadiennes du métal pur aux États-Unis. Les subventions accordées à NHCI par le gouvernement ont aussi entraîné des droits compensateurs.
   
• Le magnésium est essentiellement un produit de base. Pourvu que les produits de magnésium satisfassent aux exigences des spécifications de l'American Society for Testing Materials (ASTM), le marché les considérera comme commercialement équivalents et substituables.
   
• Au cours de la dernière décennie, le Canada et les États-Unis ont produit presque la moitié du magnésium produit dans le monde, les États-Unis étant de loin le plus gros consommateur des deux.

Au cours des dix dernières années, le secteur du magnésium a connu d'importants changements :

• Les producteurs de Chine, de Russie, d'Ukraine et d'Israël ont pris une part substantielle des marchés mondiaux.
   
• Une grande quantité de leurs produits ont été vendus à des niveaux de prix qui ont provoqué des mesures antidumping dans les principaux pays consommateurs (par exemple, l'UE et les É.-U.).
   
• Dow Chemical, qui a déjà été le plus important producteur américain, a cessé de produire du magnésium en 1998.
   
• Magnesium Corporation of America (Magcorp), le plus important producteur actuel, a mis en marche un programme d'amélioration de sa chaîne de cellules électrolytiques, augmentant ainsi sa capacité.
   
• Magnola Metallurgy, Inc. (Magnola), une usine canadienne entièrement nouvelle, entre en production et est censée avoir une capacité maximale prévue dépassant le total des importations des États-Unis en provenance du monde entier.
   
• Les contrats d'achat de magnésium ont tendance, depuis quelques années, à comprendre des accords sur les conditions de prix contraignant les producteurs à offrir les mêmes prix que les concurrents. En outre, les contrats ont tendance à avoir une durée plus courte, ce qui accroît la sensibilité au prix sur le marché.

1. La capacité excédentaire résultant de l'entrée de Magnola sur le marché et de l'expansion prévue de NHCI ne peut aboutir qu'à une diminution de prix dans une lutte pour des parts de marché, reproduisant par le fait même la situation préjudiciable existant en 1990 et 1991.

2. Pendant la période visée, les prix de l'alliage de magnésium étaient en baisse avant même que Magnola ne passe à la mise en exploitation commerciale. (Voir les Opinions de la majorité 38).

3. Magnola a déjà ciblé des clients américains, dont des clients actuels de producteurs américains.

4. La probabilité que Magnola propose des bas prix pour recruter des clients est accrue du fait de l'intention déclarée de certains acheteurs américains de chercher de nouveaux fournisseurs².

5. La probabilité de dépression sur le marché est accentuée par les clauses contractuelles obligeant les producteurs à offrir d'aussi bon prix que les concurrents.

6. Dans la situation actuelle, les exportations de Magnola vers les États-Unis seraient assujetties au taux de 4,48 pour 100 applicable à « tous les autres »³. Le révocation de cette pénalité représenterait un avantage formidable pour Magnola dans ce secteur des produits de base à faible marge. L'effet sera beaucoup plus appréciable dans le cas du droit antidumping de 21 pour 100 sur le magnésium.

7. En raison de la situation financière de la branche de production américaine, Magcorp n'a pu accélérer les améliorations à sa chaîne de cellules électrolytiques et ainsi augmenter sa production.

8. En septembre 1999, Magcorp a mis à pied 54 travailleurs à cause de la diminution des ventes. En janvier 1999, les travailleurs admissibles de Northwest Alloys (l'autre producteur américain) ont obtenu leur certificat donnant droit à l'aide à l'ajustement en application de l'article 223 du Trade Act of 1974⁴.

Je le répète, dans le cadre des réexamens quinquennaux, l'ITC doit prédire l'incidence future des importations visées par l'enquête sur les branches de production nationales, au cas où les contraintes des ordonnances seraient supprimées. La preuve au dossier établit décisivement qu'en cas de révocation des ordonnances, les importations à des prix inéquitables en provenance du Canada, où la capacité excédentaire va atteindre son point culminant, vont s'accroître sensiblement, ramenant la situation préjudiciable qui existait en 1990-1991. En conséquence, les importations visées par l'enquête seront une cause notable et substantielle de dommage sensible en cas de révocation des ordonnances. L'ITC a fait cette détermination en toute connaissance de cause des importations non visées par l'enquête, pleinement attestées par le dossier. Même si la décision Gerald Metals⁵ était applicable à une analyse prospective dans le cadre d'un réexamen quinquennal, elle ne commande rien de plus. En fait, le Congrès, dans son Énoncé de mesures administratives, cite et approuve la pratique américaine suivant laquelle « l'ITC n'a pas à isoler le dommage causé par d'autres facteurs du dommage causé par les importations inéquitables »⁶. Cela est conforme à United States Steel Group, 96 Fed 3d 1352.

Rien ne donne à penser que l'ITC doit écarter la possibilité de dommage additionnel causé par des produits non visés par l'enquête (ni qu'elle doit quantifier ce dommage possible), mais seulement qu'elle conclut que les importations visées par l'enquête causeraient probablement un dommage sensible.

Selon la loi américaine applicable, l'ITC est présumée avoir tenu compte de tous les éléments de preuve et n'a pas à étudier tout argument avancé par une partie à l'enquête⁷.

Le groupe spécial doit confirmer les déterminations de fait de l'ITC pourvu qu'elles soient raisonnables et étayées par le dossier dans l'ensemble, bien que certains éléments de preuve aillent à l'encontre des conclusions de l'ITC⁸. La jurisprudence indique que le groupe spécial « ne peut pas renvoyer la détermination de l'ITC simplement parce que la preuve au dossier peut autoriser d'autres conclusions »⁹.

Dans le monde futur tel que le perçoit l'ITC se profile implicitement une offre excédentaire de magnésium qui exercera une pression constante sur les prix menant à la dépression. Nous avons vu précédemment que, pourvu que les produits de magnésium satisfassent aux exigences des spécifications de l'ASTM, le marché les considérera comme commercialement équivalents et substituables. Par conséquent, ils sont extrêmement sensibles aux prix.

Une grande partie de la surcapacité proviendra des nouvelles installations de Magnola et de l'expansion de NHCI. Ces producteurs canadiens, eu égard à une consommation intérieure minime, dépendent dans une grande mesure des débouchés dans les pays consommateurs à l'extérieur de l'Amérique du Nord. Dans le monde que prévoit l'ITC, les producteurs canadiens risquent de perdre ces marchés sous la pression de la concurrence des prix d'autres fournisseurs. Les producteurs canadiens seront encore beaucoup plus enclins à cibler le marché américain géographiquement proche s'il ne leur est plus possible d'écouler leurs produits sur ces autres marchés. Sur le seul plan de la logique, il appert de toute évidence que la suppression des droits imposés par les États-Unis ne peut qu'entraîner la poursuite ou la reprise du dommage sensible causé à la branche de production américaine dans un avenir raisonnablement prévisible.

Soumis respectueusement le 15 juillet 2002 par :