4.114 México sostiene que, al iniciar la investigación sobre la base de la información contenida en la solicitud de Cementos Progreso, Guatemala violó los párrafos 1 y 4 del artículo 2, el párrafo 7 del artículo 3, y los párrafos 2, 3 y 8 del artículo 5 del Acuerdo Antidumping. Según México, como consecuencia de las deficiencias de la información facilitada por Cementos Progreso en relación con el dumping, el daño y la relación causal, el Ministerio no disponía de pruebas suficientes para justificar la iniciación de la investigación y debería haber rechazado la solicitud.

4.116 Guatemala no está de acuerdo con la teoría expuesta, en el sentido de que una autoridad puede determinar que una solicitud contiene los datos y las pruebas suficientes que razonablemente tenga a su alcance el solicitante, dando cumplimiento así al párrafo 2 del artículo 5 del Acuerdo Antidumping, puede examinar la exactitud y pertinencia de los datos y las pruebas presentadas con la solicitud, dando así cumplimiento al párrafo 3 del artículo 5 del Acuerdo Antidumping, y pese a todo esto llegar a la conclusión de que no existen pruebas suficientes para iniciar una investigación. Tal interpretación obligaría a la autoridad investigadora a llevar a cabo una investigación que va más allá del examen requerido para determinar la exactitud y pertinencia de las pruebas presentadas con la solicitud, según lo establecido en el párrafo 3 del artículo 5. El artículo 5 del Acuerdo Antidumping no contiene ninguna obligación de llevar a cabo una investigación -no oficial- antes de la iniciación, y tal investigación no se rige por ninguna de las salvaguardias procesales previstas en el Acuerdo Antidumping. En consecuencia, el Grupo Especial debe respetar la interpretación permisible que realiza Guatemala de los párrafos 2 y 3 del artículo 5 del Acuerdo Antidumping.

4.117 Guatemala alega asimismo que México hizo caso omiso del nuevo estándar para la revisión contenido en el apartado 6 i) del artículo 17 del Acuerdo Antidumping. México insta al Grupo Especial a que lleve a cabo un nuevo examen de las pruebas evaluadas por el Ministerio de conformidad con el artículo 5 del Acuerdo Antidumping. México desea que el Grupo Especial llegue a una conclusión diferente de la alcanzada por el Ministerio en lo que respecta a si la solicitud se ajustó o no al párrafo 2 del artículo 5 y si el Ministerio determinó adecuadamente que la solicitud incluía pruebas exactas y pertinentes con arreglo al párrafo 3 del artículo 5. El apartado 6 i) del artículo 17 fue incluido en el Acuerdo Antidumping para evitar que los grupos especiales plantearan dudas sobre las decisiones adoptadas por las autoridades, a menos que los hechos se hubieran establecido de manera inadecuada o sólo se hubieran evaluado parcialmente. México no ha expuesto ningún argumento en el sentido de que el Ministerio no estableció los hechos adecuadamente porque no aplicó el procedimiento exigido, o que el Ministerio evaluó los hechos de manera parcial. En consecuencia, el Grupo Especial debe respetar la decisión de iniciar una investigación adoptada por el Ministerio de Economía de Guatemala, de conformidad con las obligaciones de Guatemala dimanantes de los párrafos 2 y 3 del artículo 5 del Acuerdo Antidumping.

4.118 México señala que la autoridad investigadora debe aplicar los párrafos 1 y 4 del artículo 2 del Acuerdo Antidumping para determinar si existen pruebas suficientes del dumping que justifiquen la iniciación de una investigación con arreglo al párrafo 3 del artículo 5 de dicho Acuerdo. El párrafo 1 del artículo 2 define el término "dumping", mientras que el párrafo 4 del artículo 2 se refiere a la comparación que se debe realizar entre el valor normal y el precio de exportación a fin de determinar la existencia de dumping.

4.119 Con respecto a la prueba de dumping presentada por Cementos Progreso, México sostiene que los precios que figuran en las supuestas facturas, utilizado como prueba del valor normal, y las que figuran en las pólizas de importación, que se utilizaron para acreditar el precio de exportación, no se pueden considerar como comparables en el sentido de los párrafos 1 y 4 del artículo 2 del Acuerdo Antidumping, a menos que se tomen debidamente en cuenta las diferencias que influyen en la comparabilidad de los precios. El Ministerio no hizo una comparación equitativa entre el valor normal y el precio de exportación y no tomó debidamente en cuenta las diferencias en los niveles comerciales, las cantidades, la forma de pago y el tipo de cambio. En particular, el Ministerio omitió considerar lo siguiente:

4.120 México señala que en una comunicación de fecha 26 de julio de 1996, las propias autoridades guatemaltecas reconocieron que no habían ajustado los precios consignados en las supuestas facturas ni en las pólizas de importación con el objeto de llevarlos a un nivel comparable, afirmando que quien debía probar que no había dumping era la empresa exportadora.

4.121 Guatemala rechaza las razones expuestas por México para considerar que los precios no eran comparables. En primer lugar, el Ministerio no tenía ningún motivo ni obligación de solicitar al solicitante que presentara pruebas acerca de los niveles de comercio en México o en Guatemala. La determinación de los diferentes niveles de comercio requiere una investigación, en la que se deben precisar numerosos hechos, y que depende de una información detallada y sustancial del exportador, información que no está a disposición del solicitante antes de la iniciación de la investigación. En segundo lugar, como se examina en otra parte, el Ministerio no tenía ningún motivo ni obligación de pedir al solicitante que presentara pruebas acerca de los términos y condiciones de venta en cada mercado. En tercer lugar, si, como alega México, las ventas en el mercado nacional se realizaban en efectivo y las ventas de exportación se hacían a crédito, estos hechos servirían simplemente para incrementar el importe del margen de dumping. El hecho de no haberse realizado un ajuste para tener en cuenta las ventas a crédito benefició a Cruz Azul, ya que el margen se subestimó. Además, Guatemala impugna la referencia hecha por México a una comunicación entre el Ministerio y México, de fecha 26 de julio de 1996. Esta comunicación no forma parte del expediente que está examinando el Grupo Especial, sino que se trata de una comunicación presentada durante las consultas informales anteriores a las consultas formales. En cualquier caso, en esa comunicación se expresa correctamente que la información necesaria para ajustar los precios del mercado interno del exportador y los precios de exportación para realizar una comparación equitativa conforme al párrafo 4 del artículo 2 del Acuerdo Antidumping en la determinación preliminar o definitiva, no es una información que está a disposición del solicitante.

4.122 Guatemala sostiene que el artículo 2 del Acuerdo Antidumping no se aplica a la decisión de iniciar una investigación. El artículo 2 se titula "Determinación de la existencia de dumping" y se aplica únicamente a las determinaciones preliminares y definitivas de dumping, y no a la decisión de iniciar la investigación. De conformidad con el párrafo 4 del artículo 2, los ajustes precisos del precio de exportación y el valor normal sólo se pueden realizar durante una investigación, cuando la autoridad investigadora tiene acceso a la información detallada que está en posesión de las empresas exportadoras y es necesaria para calcular los ajustes. Los párrafos 2 y 3 del artículo 5 no hacen referencia al artículo 2. Dada la referencia expresa a párrafos específicos del artículo 3 contenida en el apartado 2 iv) del artículo 5, la falta de referencia a otras disposiciones del Acuerdo Antidumping, tal como el artículo 2, demuestra que el artículo 2 no se aplica. La primera frase del párrafo 2 del artículo 5 no contiene ninguna alusión al artículo 2. La referencia dice "... en el sentido del artículo VI del GATT de 1994 según se interpreta en el presente Acuerdo..." y se aplica únicamente al "daño" y no al dumping. La tercera frase del párrafo 2 señala las pruebas y la información que deben figurar en la solicitud, siempre que esa información esté razonablemente al alcance del solicitante. El apartado 2 iii) del artículo 5 se refiere a las pruebas y la información que se deben incluir en la solicitud para justificar la alegación de dumping. El apartado 2 iii) no contiene ninguna referencia al artículo 2. El párrafo 2 del artículo 5 establece claramente que ningún párrafo del artículo 2 se aplica a la decisión de iniciar una investigación.

4.123 México sostiene que el artículo 2 se aplica a todo el Acuerdo Antidumping y, por lo tanto, a la decisión de iniciar una investigación. Esto se desprende del texto del artículo 2 y de la propia lógica del Acuerdo Antidumping. México hace notar que ninguna disposición del Acuerdo Antidumping respalda el argumento en contrario de Guatemala.

4.124 México aduce que una disposición legal no puede aplicarse fuera de un marco jurídico general. En otros términos, se aplica la ley en su conjunto y ningún sistema jurídico considera que una ley es un diccionario cuyos conceptos se aplican aisladamente. El artículo 5 del Acuerdo Antidumping se debe aplicar juntamente con las demás disposiciones pertinentes, que globalmente constituyen el marco jurídico del mecanismo antidumping. El artículo 2 es la explicación técnica del significado de la palabra "dumping" según se utiliza en todo el Acuerdo Antidumping. Por consiguiente, el argumento de Guatemala de que este concepto se aplica sólo a las determinaciones de la existencia de dumping carece de justificación.

4.125 Según México, el párrafo 2 del artículo 5 incluye específicamente el concepto establecido en el artículo 2 al requerir "... las pruebas de la existencia de: a) daño ...". Al haber explicado el significado del término "dumping" a los fines del Acuerdo Antidumping en el artículo 2 del mismo, hubiera sido absurdo que los negociadores utilizaran otra definición del dumping y del daño en el párrafo 2 del artículo 5. El artículo 2 define el término "dumping" y el párrafo 2 del artículo 5, al utilizar este término, incorpora su definición. Además, el apartado 2 i) del artículo 5 se refiere al "volumen y valor de la producción nacional del producto similar". En este caso, se debe considerar el párrafo 6 del artículo 2 del Acuerdo Antidumping a fin de comprender el concepto de producto similar. De modo análogo, para poder identificar la rama de producción nacional, es necesario referirse a la definición de rama de producción nacional que figura en el artículo 4 del Acuerdo Antidumping. Del mismo modo, el apartado 2 iii) del artículo 5 dice "... cuando proceda, datos de los precios a los que se venda el producto desde el país o países de origen o de exportación a un tercer país o a terceros países, o sobre el valor reconstruido del producto ...". En este caso, es necesario recurrir a una parte del texto del artículo 2 para determinar en qué casos "procede" aplicar los conceptos de valor normal de terceros países y valor normal reconstruido, y también para determinar la manera en que se reconstruye el valor del producto sometido a investigación. La última parte del apartado 2 iii) del artículo 5 se refiere al concepto de partes vinculadas. El apartado no indica nuevamente qué debe entenderse por relación entre el exportador y el importador porque esto ya se ha explicado en el párrafo 3 del artículo 2 del Acuerdo Antidumping. Sería absurdo sostener que el artículo 5 debería repetir el significado de este concepto. México hace notar que, en general, el artículo 5 establece que es necesario probar la existencia de dumping a los fines de la iniciación, pero no indica la manera en que se debe realizar la comparación entre el valor normal y el precio de exportación. Esto es lógico porque la metodología correspondiente se establece en el artículo 2. A fin de evitar la interpretación propuesta por Guatemala, el párrafo 1 del artículo 2 comienza con las palabras "A los efectos del presente Acuerdo".

4.126 Guatemala aduce que la obligación de cumplir las numerosas prescripciones del artículo 2, relativo a la determinación de la existencia de dumping, y del artículo 3, relativo a la determinación de la existencia de daño, es aplicable solamente a la determinación preliminar y a la determinación definitiva de la existencia de dumping y de daño, y no a la decisión de iniciar la investigación. De lo contrario, la tercera frase del párrafo 2 del artículo 5 carecería de sentido, ya que las prescripciones sobre la determinación de la existencia de dumping, de daño y de una relación causal entre uno y otro se establecen en los artículos 2 y 3 del Acuerdo.

4.127 México alega que la autoridad investigadora debe aplicar el párrafo 7 del artículo 3 del Acuerdo Antidumping para determinar, en el contexto del párrafo 3 del artículo 5, si existen pruebas suficientes que justifiquen la iniciación de una investigación. México señala que no se puede considerar que Cementos Progreso aportó pruebas suficientes para que la autoridad investigadora pudiera determinar que las exportaciones provenientes de Cruz Azul amenazaban acusar el daño importante alegado por la empresa solicitante, pues con la información contenida en las dos pólizas de importación aportadas por esta última no se puede concluir, ni siquiera de manera presuntiva, que algunos de los supuestos de los párrafos 7 ó 2 del artículo 3 del Acuerdo Antidumping existían en el mercado guatemalteco. El párrafo 7 del artículo 3 ofrece una lista ilustrativa de los factores que se deben considerar para determinar si existe una amenaza de daño importante. El párrafo 2 del mismo artículo indica los factores que se deben considerar para determinar la existencia de daño importante.

4.128 Guatemala considera que el artículo 3 no se aplica a la decisión de iniciar una investigación. El artículo 3 se titula "Determinación de la existencia de daño". Estrictamente hablando, este artículo se aplica únicamente a las determinaciones preliminares y definitivas de la existencia de dumping y de daño, y no a la decisión de iniciar una investigación. Si bien el apartado 2 iv) del artículo 5 establece que los factores enumerados en los párrafos 2 y 4 del artículo 3 para determinar la existencia de daño se pueden utilizar como orientación general en cuanto a la información que debe incluir la solicitud, ni el párrafo 2 ni el párrafo 3 del artículo 5 incorporan el artículo 3. Dado que el apartado 2 iv) del artículo 5 se refiere expresamente a determinados párrafos del artículo 3, la ausencia de toda referencia al resto del artículo 3 demuestra que este último artículo no se aplica de ninguna otra manera. Por lo tanto, el artículo 3 no guarda relación con la iniciación de una investigación, excepto en lo que respecta a los párrafos 2 y 4.

4.129 Guatemala hace notar que la primera frase del párrafo 2 del artículo 5 no contiene ninguna referencia al artículo 3. El párrafo 2 del artículo 5 se refiere únicamente al "... daño en el sentido del artículo VI del GATT de 1994 según se interpreta en el presente Acuerdo ...". La tercera frase del párrafo 2 del artículo 5 indica las pruebas y la información que se deben incluir en la solicitud, siempre que esa información esté razonablemente al alcance del solicitante. El apartado 2 iv) del artículo 5 se refiere a las pruebas y la información que debe contener la solicitud a fin de probar la existencia del dumping y de la relación causal. El apartado 2 iv) sólo contiene una referencia a los párrafos 2 y 4 del artículo 3 y no a los demás párrafos del artículo 3. En consecuencia, el párrafo 2 del artículo 5 establece claramente que sólo dos de los ocho párrafos del artículo 3 se aplican a la decisión de iniciar una investigación.

4.130 Sin perjuicio del argumento de que el artículo 3 no se aplica a la decisión de iniciar una investigación, Guatemala hace notar que, en el momento de iniciar la investigación, el Ministerio disponía de las siguientes pruebas e informaciones relativas a los factores enumerados en el apartado 7 i) del artículo 3 (amenaza de daño) y que indicaban una tasa significativa de incremento de las importaciones objeto de dumping en Guatemala, lo que señalaba la probabilidad de que aumentaran sustancialmente las importaciones. El Ministerio sabía que desde hacía aproximadamente un siglo Cementos Progreso había abastecido virtualmente al 100 por ciento del mercado de cemento de Guatemala y que apenas había habido importaciones. En consecuencia, partiendo de una base cero, las importaciones provenientes de Cruz Azul, acreditadas por medio de dos pólizas de importación adjuntas a la solicitud, demostraban necesariamente "una tasa significativa de incremento", conforme a lo preceptuado en el apartado 7 i) del artículo 3, tanto en términos absolutos como en relación con el consumo aparente y la producción nacional de Guatemala. La solicitud contenía pruebas de que las importaciones habían comenzado antes de la presentación de la solicitud y de que al menos dos importadores habían comenzado a vender el cemento de Cruz Azul en Guatemala. La afirmación del solicitante acerca de la existencia de "importaciones masivas" fue considerada plausible porque: 1) dos envíos de importación plenamente documentados tienen un carácter verdaderamente masivo en relación con una base cero, habida cuenta del tamaño relativamente pequeño del mercado guatemalteco; 2) las ventas de esas importaciones se concentraban probablemente en una pequeña zona de Guatemala, cercana al punto de entrada, y era probable que absorbieran una gran parte del mercado en esa zona, reemplazando las ventas de Cementos Progreso en un momento en que esta empresa estaba proyectando modernizar y ampliar su capacidad de producción; 3) el margen de dumping era muy amplio, el margen de subvaloración de precios era considerable, los precios de exportación de Cruz Azul eran inferiores a los costos de producción de Cementos Progreso, y podía razonablemente suponerse que era probable que las importaciones objeto de dumping procedentes de Cruz Azul representaran un incremento sustancial de las importaciones (con relación a un punto de partida de cero).

4.131 Guatemala aduce que en el momento en que se inició la investigación, el Ministerio disponía de las siguientes pruebas e informaciones acerca de los factores enumerados en el apartado 7 ii) del artículo 3 y que se referían al exceso de capacidad de México, e indicaban la probabilidad de un aumento sustancial de las exportaciones objeto de dumping hacia Guatemala, dado que era dudoso que otros mercados de exportación pudieran absorber exportaciones adicionales. Cuando se inició la investigación, era de público conocimiento que la economía mexicana atravesaba una grave recesión, especialmente en el sector de la construcción. El "efecto tequila" y sus repercusiones en el sector de la construcción tuvieron amplia publicidad en todo el mundo, y no sólo en Guatemala. Por lo tanto -según Guatemala-, era de público conocimiento que, tras la devaluación del peso en diciembre de 1994, la economía mexicana sufría una grave depresión, que una parte considerable de la capacidad de los productores mexicanos no se utilizaba debido a un descenso de la demanda de sus productos en México, y que los productores mexicanos estaban buscando insistentemente mercados de exportación, entre ellos los mercados guatemaltecos. En enero de 1996, en particular, varias empresas guatemaltecas habían ya dejado de efectuar operaciones porque no podían competir con el aumento de las exportaciones mexicanas. La competencia ocasionada por las exportaciones mexicanas era especialmente severa en la zona occidental de Guatemala, próxima a la frontera con México. También era de público conocimiento que la industria de la construcción de México, fuente de la demanda de cemento, se veía particularmente afectada por la recesión económica de ese país. Por lo tanto, se podía razonablemente suponer que la industria del cemento de México tenía un considerable exceso de capacidad, disponible para la exportación, y que Cruz Azul había comenzado a exportar a Guatemala en 1995 debido a la recesión existente en México. Esta presunción fue confirmada por las pruebas presentadas con la solicitud, en el sentido de que las importaciones de Cruz Azul habían comenzado en junio de 1995 y que tuvieron un carácter masivo, en sólo dos envíos, en agosto de 1995. El Ministerio supo también que las exportaciones de Cruz Azul ingresaban en Guatemala por tierra y no por mar. Debido al elevado costo del transporte terrestre del cemento portland gris y a la ubicación de las instalaciones de producción de Cruz Azul en la parte sudoriental de México, no había, desde un punto de vista práctico, ningún mercado de exportación aparte de Guatemala que absorbiera el exceso de capacidad de Cruz Azul. Además, el mercado de los Estados Unidos no podía absorber la capacidad de exportación de Cruz Azul porque los Estados Unidos aplicaban derechos antidumping de más del 60 por ciento a las exportaciones de Cruz Azul. En resumen, la única salida posible para la capacidad de exportación de Cruz Azul era Guatemala, debido a su proximidad y porque el arancel de importación normal de Guatemala era sólo del 1 por ciento.

Para continuar con Párrafo 2 del artículo 5

⁶⁰ Carta del Presidente del Grupo Especial al Presidente del Comité de Subvenciones y Medidas Compensatorias del GATT, SCM/163, 19 de febrero de 1993.

⁶¹ México sostiene que estas diferencias aumentan inevitablemente y de forma artificial el margen de dumping, ya que se comparan volúmenes distintos: el valor normal se ha calculado sólo respecto de 50 kg de cemento, mientras que el precio de exportación se ha calculado para dos transacciones de 4.000 y 7.000 bultos, respectivamente.