Este Comité de Impugnación Extraordinaria (“CIE”) fue establecido de conformidad con la solicitud de impugnación extraordinaria presentada el 13 de abril del 2000 por el Gobierno de los Estados Unidos, la Oficina de Representación Comercial y el Departamento de Comercio (“los Estados Unidos”). La solicitud pedía que se estableciera un CIE para estudiar una de las catorce determinaciones emitidas por el Panel Binacional, el cual había revisado los resultados de la resolución del Departamento de Comercio de los Estados Unidos en los Resultados Finales de su Quinta Revisión Administrativa (“Resultados Finales”), emitida el 9 de abril de 1997. La resolución antidumping original relativa a cemento gris y clinker, proveniente de México, fue publicada por el Departamento de Comercio el 30 de agosto de 1990. Ver Gray Portland Cement and Clinker From Mexico Antidumping Duty Order, 55 Fed. Reg. 35443 (1990).

El Panel Binacional estudió catorce (14) determinaciones hechas por el Departamento de Comercio como parte de sus Resultados Finales. En su decisión emitida el 18 de junio de 1999, el Panel Binacional confirmó diez (10) de las catorce (14) conclusiones, y modificó las otras cuatro (4), devolviendo algunas de las conclusiones modificadas al Departamento de Comercio para posteriores acciones consistentes con la decisión del Panel. El periodo revisado (“PR”) analizado en los Resultados Finales y en la revisión del Panel Binacional, fue del 15 de agosto de 1994 al 31 de julio de 1995. En cumplimiento de la devolución hecha por el Panel Binacional al Departamento de Comercio, el Departamento modificó el monto de la cuota compensatoria (impuesta en la resolución antidumping original) para este PR, de acuerdo con los términos de la resolución.

Después de una cuidadosa revisión y consideración de las disposiciones aplicables del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (“TLCAN”) y de otras disposiciones aplicables, así como del extenso expediente, incluyendo la reclamación presentada por los Estados Unidos y el Southern Tier Cement Committee (“STCC”), una asociación ad hoc de los productores estadounidenses de cemento portland gris, en apoyo a la solicitud de una revisión extraordinaria, y por CEMEX, S.A. de C.V. (“CEMEX”) y Cementos de Chihuahua, S.A. de C.V. (“CDC”), y otros, en oposición a la solicitud, tal como lo indicaron los gobiernos del México y de Canadá, el CIE llegó a las siguientes conclusiones de hecho y de derecho:

1. El CIE acepta la solicitud del Gobierno de Canadá para intervenir en este procedimiento de CIE y deniega la petición de STCC en el sentido de rechazar el escrito presentado por Canadá. El CIE considera que Canadá, como uno de los tres Estados integrantes del TLCAN, se encuentra legitimada de acuerdo con el Capítulo 19 del TLCAN y las Reglas de Procedimiento del CIE, de intervenir en el nivel de impugnación extraordinaria. El CIE acepta y hace suyos los argumentos del Gobierno de Canadá, en el sentido de que aún cuando pueda no tener un interés económico directo en esta controversia particular en materia de discriminación de precios, presentada ante el Panel Binacional, y ahora impugnada, Canadá puede participar en la impugnación extraordinaria, ya que en dichas impugnaciones pueden sustentarse criterios relativos al propósito y funcionamiento de las impugnaciones extraordinarias contenidas en el TLCAN. En particular, las impugnaciones extraordinarias han sido diseñadas para ver, inter alia, asuntos de importancia sistemática y que “amenacen la integridad del proceso de revisión por el panel binacional.” Ver Artículo 1904(13)(a)(iii) [sic].

De conformidad con las disposiciones del Capítulo 19 del TLCAN, un procedimiento de impugnación extraordinaria no es el equivalente a una apelación legal, en la cual las partes tienen un interés directo en la decisión emitida y argumentos presentados. En cambio, bajo el detallado procedimiento creado de acuerdo con el TLCAN, una revisión de impugnación extraordinaria tiene un propósito más limitado y específico, por decir, el considerar argumentos de que las acciones llevadas a cabo por un panel binacional en particular, se han excedido de sus facultades y por lo tanto han amenazado la integridad del sistema de revisión ante un panel. Es así como en el proceso de impugnación extraordinaria, por definición, pueden afectarse los intereses de todos los Estados miembros, lo cual en este caso a Canadá.

Los Estados integrantes del TLCAN seleccionaron un proceso específico para resolver los conflictos, como una alternativa a los procedimientos comunes ante una corte de apelación del país cuya legislación se aplique a la controversia en particular. Conforme el proceso alternativo adoptado en el TLCAN, el sistema de impugnación ante un panel binacional es el mecanismo idóneo para conocer de las reclamaciones específicas y las resoluciones dictadas por una agencia, relativas a la legislación de cuotas compensatorias por discriminación de precios o por subvenciones. En contraste, el procedimiento de impugnación extraordinaria, como su propio nombre lo sugiere, está reservado para situaciones extraordinarias en las que hay reclamaciones sustanciales por error legal, también aquellas en que haya una falta grave de parte de un panelista, o en lo que se han apartado de manera notoriamente errónea de una norma fundamental de procedimiento, y las acciones que ostensiblemente excedan las facultades del panel, o cuando actos similares que amenacen la integridad del proceso de revisión por el panel. Como uno de los Estados integrantes del TLCAN, Canadá -4- tiene un interés fundamental acerca de cualquier amenaza a la integridad de los procedimientos de toma de decisiones del TLCAN.

2. El CIE no desechará la petición de impugnación extraordinaria presentada por los Estados Unidos el 13 de abril del 2000 por falta de jurisdicción. De conformidad con el Artículo 1904.13 del TLCAN, una de las Partes puede invocar una revisión de comité de impugnación extraordinaria, tal como se indica a continuación:

“Cuando en un plazo razonable posterior a que se haya emitido el fallo del panel, alguna de las Partes implicadas afirma que:

(a)

(i) un miembro del panel ha sido culpable de una falta grave, de parcialidad, o ha incurrido en grave conflicto de intereses, o de alguna otra manera ha violado materialmente as normas de conducta;

(ii) el Panel se ha apartado de manera grave de una norma fundamental de procedimiento; o

(iii) el Panel se ha excedido ostensiblemente en sus facultades, autoridad o jurisdicción establecidos en este artículo, por ejemplo, por no haber aplicado el criterio de revisión adecuado; y

(b) cualquiera de las acciones señaladas en el inciso (a) haya afectado materialmente el fallo del panel y amenace la integridad del proceso de revisión por el panel binacional,

esa Parte podrá acudir al procedimiento de impugnación extraordinaria establecido en el Anexo 1904.13.”

Hasta la instalación de este CIE, nunca antes se había solicitado un comité de impugnación extraordinaria, previsto en el TLCAN, por lo que no hay una guía directa de cómo se deben interpretar las disposiciones que definen los requisitos mínimos para el establecimiento de un CIE.

Las partes aceptan tener conocimiento de que se convocaron tres comités de impugnación extraordinaria, de conformidad con el predecesor del TLCAN, es decir, el Acuerdo de Libre Comercio Canadiense (“FTA, por sus siglas en inglés”), y que criterios sustentados por esos tres CIE son aplicables al problema actual de la jurisdicción. Nuestra revisión de las disposiciones generales del TLCAN, y de la guía provista por los CIE realizados de conformidad con el FTA, nos llevan a concluir que los Estados Unidos han cumplido con los requisitos mínimos para solicitar una revisión por un CIE. Los Estados Unidos han afirmado lo siguiente:

(1) que el Panel Binacional violó el Artículo 1904.13(a)(iii) debido a que “se excedió ostensiblemente en sus facultades” al rechazar la definición de “producto similar extranjero“ hecha por el Departamento de Comercio en sus Resultados Finales, para efecto de calcular el monto de la cuota compensatoria a ser aplicada para el PR, ya que la definición de producto de la agencia estaba apoyada por evidencia sustancial;

(2) que al hacerlo así, el Panel Binacional violó el Artículo 1904.13(b), debido a que su error ha “afectado materialmente el fallo del Panel”, y

(3) por consiguiente, la decisión del Panel Binacional “amenaza la integridad del proceso de revisión por el Panel Binacional” debido a que el Panel no sostuvo la definición de la agencia en cuestión, tal como afirman los Estados Unidos que debía haberse hecho bajo la regla de evidencia sustancial, y en cambio determinó que no existía evidencia sustancial que apoyara la definición de la agencia.

Debido a que la solicitud de revisión de impugnación extraordinaria presentada por los Estados Unidos argumenta los requisitos para la procedencia de dicha revisión, y funda tales alegatos con argumentos sustanciales de hecho, ligados con el expediente, el CIE no denegará la solicitud de falta de jurisdicción.

3. El CIE determina que en este caso no se cumplen los requisitos para revertir o modificar la decisión del Panel Binacional sobre los méritos de la solicitud presentada por los Estados Unidos.

De conformidad con el Capítulo 19 del TLCAN, el Panel Binacional debe aplicar la legislación del país importador al revisar las reclamaciones sobre la resolución de una agencia administrativa, en este caso, los Estados Unidos. En la solicitud de impugnación extraordinaria los Estados Unidos argumentan que el Panel Binacional violó dos principios claves de la legislación estadounidense y de las disposiciones sobre decisiones relacionadas con la revisión judicial de las resoluciones de una agencia: la prueba de “evidencia sustancial” y la regla de “gran deferencia” al proceso de toma de decisiones de una agencia.

Los Estados Unidos argumentan que el Panel, al rechazar la determinación de “producto similar extranjero” establecida en los Resultados Finales, omitió seguir la prueba de “evidencia sustancial”, bajo la cual una corte revisora debe apoyar las conclusiones de una agencia en tanto éstas se basen en “evidencia tan razonable que una mente razonable pueda aceptarla como adecuada para apoyar una conclusión.” Ver Consolo v. Federal Maritime Commission, 383 U.S. 607, 620 (1966). La corte (o como aquí, el Panel Binacional) debe confirmar dichas conclusiones, aún si existe otra evidencia sustancial en el expediente que pueda apoyar conclusiones distintas. Adicionalmente, la corte revisora no debe proceder a efectuar una revisión de novo de la evidencia en el expediente. Los Estados Unidos argumentan que había evidencia más que suficiente para apoyar la definición de producto establecida por el Departamento de Comercio en sus Resultados Finales.

Los Estados Unidos también argumentan que el Panel violó el principio de que las cortes deben demostrar gran deferencia al proceso de toma de decisiones de las agencias. De conformidad con el bien conocido criterio de revisión de las acciones llevadas a cabo por agencias administrativas, establecido en el caso Chevron U.S.A. v. National Resources Defense Council, 467 U.S. 837 (1984), una corte revisora puede revertir o modificar la resolución de una agencia, únicamente si ésta es claramente contraria a la legislación aplicable, o a la intención del Congreso claramente establecida en la legislación. Hablando de forma general, la Corte de los Estados Unidos declaró en el caso Chevron que debía concederse “gran deferencia” a las resoluciones de las agencias, cuando se relacionan con asuntos sobre los cuales la legislación aplicable es silenciosa o ambigua, o si el asunto es uno de los que el Congreso ha delegado claramente a una agencia administrativa la facultad de tomar decisiones. Las Cortes en los Estados Unidos han reconocido este principio en el contexto del comercio internacional, declarando que el Departamento de Comercio tiene “experiencia especial” en relación con las disposiciones legales estadounidenses en materia de discriminación de precios.

En oposición a la solicitud de impugnación extraordinaria, CEMEX refuta fuertemente la posición de los Estados Unidos acerca de ambos principios. Primero, CEMEX afirma que el Panel Binacional actuó correctamente al concluir que había insuficiente evidencia en el expediente para apoyar la definición de “producto similar extranjero” anunciada en los Resultados Finales, argumentando que la evidencia en el expediente era sustancialmente similar a la definición de producto utilizada en recientes revisiones administrativas de la resolución antidumping en cuestión, y que no obstante, el Departamento de Comercio adoptó una definición de producto diferente en los Resultados Finales, sin apoyo del expediente.

Sobre el principio de deferencia al proceso de toma de decisiones de una agencia, CEMEX argumenta que la decisión de Chevron y decisiones subsecuentes de las cortes estadounidenses, dejan claro que hay límites en la deferencia a las decisiones de una agencia, y que “[n]o se concede deferencia alguna a las interpretaciones de una agencia contra el lenguaje simple de la disposición misma.” Ver Public Employees Retirement System of Ohio v. June M. Betts, 492 U.S. 158 (1989). CEMEX argumenta que el Panel estaba bien consciente de ello, y discutió ampliamente su obligación de revisar interpretaciones a las disposiciones en materia antidumping bajo los principios de Chevron, y que el Panel devolvió parcialmente la definición al Departamento de Comercio, sobre puras bases legales en las que el Departamento omitió aplicar varias partes de la legislación aplicable, y que incorrectamente mal interpretó la parte que sí aplicó.

Después de un cuidadoso estudio, el CIE ha concluido que no revisará la decisión del Panel Binacional, porque la petición de los Estados Unidos no llega a establecer que exista una violación sustancial de naturaleza suficientemente extraordinaria, que faculte al CIE a revocar la decisión del Panel Binacional. El CIE no encuentra evidencia de “falta grave”, “serio conflicto de intereses” o alguna otra mala conducta que pudiera justificar el convocar un procedimiento de CIE y revocar la decisión del Panel. Aún cuando la solicitud de los Estados Unidos hace valer cuestiones importantes concernientes a la decisión particular del Panel que ha sido impugnado, no ha podido demostrar que el Panel “se ha excedido ostensiblemente en sus facultades” o que el fallo del Panel de alguna manera “amenaza la integridad” del proceso de revisión del panel binacional.

Tal como lo ha señalado el Gobierno de Canadá, y como los saben las partes, el proceso de revisión ante un Panel Binacional Panel tiene la intención de reemplazar las revisiones ante una corte de apelaciones normal, mediante un proceso moderno para revisar las resoluciones de una agencia, mientras que la revisión del Panel tiene como objeto la decisión final de las determinaciones, a menos de que se presenten circunstancias “extraordinarias” que requieran que se convoque un CIE de conformidad con el Artículo 1904.13 del TLCAN. Todas las partes conocen también el peso persuasivo, aunque no vinculatorio, de las interpretaciones hechas por los tres paneles de CIE llevados a cabo bajo el FTA. Todas esas decisiones de paneles de CIE declaran que la revisión ante un CIE está mucho más circunscrita y es más excepcional que una apelación legal del fallo de un Tribunal.

Por ello, el Panel Binacional:

• Escribió una detallada opinión de 204 páginas, estableciendo su revisión y análisis;

• Correctamente señaló las disposiciones relevantes del TLCAN, el papel del Departamento de Comercio al conducir su revisión y emitir los Resultados Finales, el criterio de evidencia sustancial para revisar el expediente de hechos presentado ante la agencia, y el principio de gran deferencia al proceso de toma de decisiones de una agencia, excepto cuando la decisión de una agencia es encontrada como una clara violación a la legislación aplicable;

• Revisó catorce puntos presentados por CEMEX y CDC en su apelación a los Resultados Finales, confirmando diez de las conclusiones del Departamento de Comercio, y devolviendo y/o reenviando los otros cuatro puntos;

• Condujo una cuidadosa revisión del expediente en cada uno de los puntos, haciendo la debida referencia al expediente, y citando repetidamente el criterio de evidencia sustancial y el deber de conceder deferencia a las reglas de la agencia en el análisis de cada punto;

• Encontró, en el único punto presentado en la solicitud de CIE, que el Departamento de Comercio omitió aplicar todos los factores establecidos en la legislación relevante, y que la conclusión del Departamento no estaba fundada en una prueba sustancial;

• Concluyó que a la luz de la aplicación de todas las disposiciones de la legislación relevante y de la evidencia en el expediente, que había evidencia sustancial para apoyar una definición diferente de producto; y

• Devolvió al Departamento de Comercio para recalcular el monto correcto de la cuota impuesta a la luz de los Resultados Finales modificados.

El CIE concluye que aún si el Panel Binacional pudo haber equivocado su determinación de que la definición de producto en los Resultados Finales no estaba fundada en evidencia sustancial y que la agencia omitió aplicar todos los factores establecidos en la legislación relevante, el Panel Binacional no actuó de manera violatoria de las disposiciones del Anexo 1904.13 del TLCAN. En cambio, el CIE determina que el Panel procedió precisamente de la forma contemplada por las disposiciones del TLCAN en materia de revisiones ante paneles binacionales. El CIE concluye que aparentemente el Panel, en su análisis, comprendió y aplicó el criterio de evidencia sustancial, así como la doctrina Chevron de gran deferencia a las decisiones de una agencia, aún cuando la forma en que éste aplicó dichos criterios en la cuestión materia de esta solicitud, aparenta ser errónea desde el punto de vista de los Estados Unidos y el STCC.

El procedimiento de impugnación extraordinaria no es una típica revisión de decisión ante una corte de apelación, sea por una agencia o una corte menor. En cambio, el procedimiento está claramente reservado para situaciones extraordinarias que reflejen un problema sistemático que amenace a todos los procesos de revisión ante panel. Aún si panel se equivocó en su decisión legal de que la definición de producto del Departamento de Comercio no estaba fundada en evidencia sustancial y que la agencia omitió aplicar todos los factores establecidos en la legislación relevante, nada en la conducta del Panel se eleva al nivel de “excederse ostensiblemente en sus facultades, autoridad o jurisdicción”, y sobre todo, nada en el manejo del Panel en su revisión de los Resultados Finales aparenta “amenazar la integridad del proceso de revisión del panel binacional”, como lo requiere el Anexo 1904.13 del TLCAN, a efecto de que el CIE revierta o modifique la decisión del Panel Binacional. El CIE, por lo tanto, declina de hacerlo.

4. Sin embargo, si bien el CIE concluye, después de un cuidadoso examen del expediente y de los argumentos presentados en la solicitud de los Estados Unidos, que la solicitud omite establecer el tipo de falta grave, grave conflicto de intereses, o alguna otra mala conducta, y más aún que la solicitud omite establecer la conducta que “exceda ostensiblemente las facultades, autoridad o jurisdicción” del Panel Binacional, o que “amenace la integridad del proceso de revisión del panel binacional”, los miembros del CIE consideran que, desde su punto de vista, la opinión disidente del panelista Harry B. Endsley en relación con el punto específico que ha dado lugar a la solicitud de revisión por impugnación extraordinaria, contiene una opinión mejor razonada.  

Por las razones establecidas anteriormente, el CIE concluye que los aquí solicitantes, los Estados Unidos y el STCC, no han logrado demostrar que el Panel Binacional se ha “excedido ostensiblemente en sus facultades, autoridad o jurisdicción” o que la decisión del Panel en el asunto específico a que se refiere la solicitud “amenaza la integridad del proceso de revisión del Panel Binacional”. En tanto que estos requisitos no se han cumplido, la solicitud es denegada y la decisión emitida el 18 de junio de 1999 por el Panel Binacional no será afectada.

Firmada en el original por: