ORGANIZACIÓN MUNDIAL
DEL COMERCIO
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WT/DS236/R
27 de septiembre de 2002
(02-4958)
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Original: inglés |
ESTADOS UNIDOS - DETERMINACIONES
PRELIMINARES CON RESPECTO A
DETERMINADA MADERA BLANDA
PROCEDENTE DEL CANADÁ
Informe del Grupo Especial
(Continuación)
B. PRIMERA COMUNICACIÓN ESCRITA DE LOS ESTADOS UNIDOS
4.64 En su primera comunicación escrita, los Estados Unidos formularon los
siguientes argumentos.
1. Introducción
4.65 "Ningún Miembro deberá causar, mediante el empleo de cualquiera de las
subvenciones … efectos desfavorables para los intereses de otros Miembros, es
decir … daño a la rama de producción nacional de otro Miembro … ."6 Esta
obligación constituye el núcleo de la diferencia sometida a la consideración del
Grupo Especial. Cuando un Miembro causa daños a la rama de producción nacional
de otro Miembro mediante el empleo de cualquier subvención, el Miembro
perjudicado tiene derecho a adoptar medidas compensatorias.
4.66 En el presente caso, los Estados Unidos han actuado en completa conformidad
con los derechos que les confiere el Acuerdo SMC al adoptar medidas
compensatorias provisionales para neutralizar las subvenciones perjudiciales que
el Canadá otorga a sus aserraderos. Las alegaciones en contrario del Canadá
carecen de fundamento. El Canadá está pidiendo a este Grupo Especial que haga
caso omiso del texto del Acuerdo SMC y establezca excepciones a las disciplinas
que regulan las subvenciones por lo que respecta al sistema canadiense de
subvención a su rama de producción de madera aserrada, vigente desde hace
decenios. Además, las alegaciones del Canadá sobre la incompatibilidad de la
legislación estadounidense con la OMC representan, en realidad, un intento por
resolver una futura diferencia que tal vez nunca se plantee. En consecuencia, y
de conformidad con el Acuerdo SMC y el ESD, los Estados Unidos piden al Grupo
Especial que rechace las alegaciones del Canadá.
2. Elementos de hecho
4.67 El 17 de agosto de 2001, el USDOC publicó su determinación preliminar, que
comprendía una determinación preliminar positiva en materia de derechos
compensatorios y una constatación preliminar positiva de la existencia de
circunstancias críticas. En la determinación preliminar, el USDOC constató
preliminarmente que los programas de derechos de tala de las provincias
canadienses otorgaban a los productores canadienses de madera aserrada una
subvención susceptible de medidas compensatorias. Además, el USDOC, basándose en
pruebas de que los productores de madera aserrada recibían subvenciones a la
exportación prohibidas y de que se habían producido importaciones masivas de la
mercancía objeto de examen en un período de tiempo relativamente corto, constató
que había motivos razonables para creer o sospechar que existían circunstancias
críticas.
4.68 En consecuencia, el USDOC impuso medidas provisionales (a saber, suspensión
de la liquidación y garantías en forma de depósitos de efectivo o fianza),
efectivas desde la fecha de publicación de la determinación preliminar, es
decir, desde el 17 de agosto de 2001. A la luz de la constatación positiva de la
existencia de circunstancias críticas, el USDOC ordenó la imposición de medidas
provisionales a las importaciones de la mercancía objeto de examen que hubieran
tenido lugar dentro de los 90 días anteriores a la fecha de publicación de la
determinación preliminar.
3. Norma de examen
4.69 El artículo 11 del ESD dispone que los grupos especiales deberán hacer una
evaluación objetiva del asunto que se les haya sometido y determinar si la
medida identificada es compatible con las disposiciones del Acuerdo SMC en las
que la alegación se basa. Los grupos especiales no pueden añadir o restar nada a
los derechos y obligaciones establecidos en el Acuerdo SMC.
4.70 Un grupo especial no debe realizar un examen de novo de las pruebas, ni
sustituir por la suya la decisión de la autoridad competente. Además, la
idoneidad de las pruebas en el presente caso debe determinarse en relación con
la medida específica que el Canadá ha impugnado. Es importante tener en cuenta
el carácter preliminar de la determinación de que se trata. La compatibilidad de
una determinación preliminar con las obligaciones asumidas por los Miembros debe
basarse en las pruebas que figuraban en el expediente que la autoridad tuvo ante
sí en el momento de formularse la determinación.
4. Argumentación
a) Incumbe al Canadá la carga de la prueba por lo que respecta a su alegación
4.71 El Canadá, en tanto que demandante, está obligado a aportar pruebas y
argumentos que acrediten una presunción de infracción. Si las pruebas no son
suficientes por lo que respecta a una alegación en particular, deberá resolverse
que el Canadá no ha fundamentado debidamente esa alegación.
b) La determinación preliminar en materia de derechos compensatorios es
compatible con el Acuerdo SMC
i) Los programas provinciales de derechos de tala constituyen una "contribución
financiera"
4.72 Los gobiernos provinciales del Canadá poseen aproximadamente el 90 por
ciento de la tierra forestal del país ("tierras de la Corona"), y controlan el
acceso a la madera en pie existente en dichas tierras. Las provincias suscriben
arreglos contractuales que permiten a distintas empresas aprovechar la madera en
pie en tierras de la Corona a cambio de una cuota por derechos de tala
establecida a nivel administrativo, previa aceptación de determinadas
obligaciones en materia de ordenación forestal relacionadas con las operaciones
de aprovechamiento. Normalmente, para conseguir un contrato de estas
características, la empresa debe o bien disponer de un aserradero en el Canadá o
haber llegado a un acuerdo con un aserradero canadiense para elaborar toda la
madera recolectada. La inmensa mayoría de la madera en pie de la Corona se
adjudica en el marco de contratos de largo plazo, no negociados en condiciones
de competencia (normalmente esos contratos reciben el nombre de tenencias), en
los que las cuotas son establecidas a nivel administrativo por el gobierno
provincial.
4.73 En la determinación preliminar, el USDOC concluyó que esos "programas de
derechos de tala" de las provincias canadienses constituyen una contribución
financiera porque proporcionan a los productores de madera aserrada un bien en
el sentido del párrafo 1 a) 1) iii) del artículo 1 del Acuerdo SMC. Ese bien es
la madera en bruto.
4.74 El artículo 31 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados,
que consagra las normas consuetudinarias de interpretación del derecho
internacional público, establece que un tratado deberá interpretarse "conforme
al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado en el
contexto de éstos y teniendo en cuenta su objeto y fin". Con arreglo al párrafo
1 del artículo 1 del Acuerdo SMC, existe una subvención cuando haya una
"contribución financiera" de un gobierno que otorgue un beneficio. El párrafo 1
a) 1) iii) del artículo 1 estipula que se considerará que existe subvención,
entre otras cosas, cuando el gobierno "proporcione bienes o servicios -que no
sean de infraestructura general". El Acuerdo SMC no define específicamente el
sentido de la palabra "proporcione" ni el de la palabra "bienes". El Grupo
Especial debe apoyarse en el sentido corriente de esos términos.
4.75 Según el New Shorter Oxford English Dictionary, la palabra "provide" (en la
versión española "proporcione") significa, entre otras cosas, "supply or furnish
for use" (suministrar o proveer para su uso). En el Black's Law Dictionary, la
definición de "bienes" incluye específicamente "growing crops, and other
identified things to be severed form real property" (los cultivos en
crecimiento, y otras cosas identificadas que hayan de separarse de propiedades
inmuebles). Por consiguiente, los programas provinciales de derechos de tala
constituyen una "contribución financiera" porque "proporcionan o proveen" una
"cosa identificada que ha de separarse de propiedades inmuebles", es decir,
madera en bruto.
4.76 El texto del párrafo 1 a) 1) iii) del artículo 1 no contiene exclusión
alguna relativa a los recursos naturales, ni de él puede deducirse una
exclusión. Es evidente, por el contrario, que los Miembros estudiaron la
posibilidad de establecer excepciones, y que la única aplicable a las palabras
"bienes y servicios" con respecto a la cual llegaron a un acuerdo es la que ha
quedado reflejada en el propio párrafo 1 a) 1) iii) del artículo 1, es decir, la
infraestructura general. Sería impensable que los Miembros pretendieran ofrecer
subrepticiamente un refugio seguro a un amplio grupo de subvenciones
gubernamentales. Muy por el contrario, esta única exclusión expresa demuestra
que los Miembros quisieron incluir todos los demás bienes y servicios.
4.77 El Canadá aduce que los gobiernos provinciales no proporcionan madera en
bruto a los productores de madera aserrada, sino que se limitan a conceder el
derecho a aprovechar esa madera. No hay, sin embargo, una distinción
significativa entre conceder el derecho a aprovechar la madera y proporcionar la
madera misma. Los sistemas provinciales de derechos de tala sólo tienen una
finalidad, proporcionar madera en bruto a los aserraderos canadienses que la
transforman en madera aserrada o pasta de madera. Sólo pueden participar en esos
programas los aserraderos o fábricas de pulpa canadienses, o empresas que tengan
contratos con aserraderos canadienses para elaborar la madera en bruto
recolectada. Además, cada uno de los programas provinciales de derechos de tala
impone al titular de la tenencia una cuota "volumétrica". Los titulares de
tenencias no pagan cuotas por derechos de tala con respecto a la madera que no
recolectan. A la luz de esos hechos, es evidente que los gobiernos provinciales,
por medio de esos sistemas de derechos de tala, están proporcionando madera en
bruto.
4.78 Además, en el New Shorter Oxford English Dictionary, la definición de
"provide" (en la versión española "proporcione") incluye "make available" (poner
a disposición de), además de "supply of furnish for use" (suministrar o proveer
para su uso). Por tanto, aun en el caso de que se considerara que las tenencias
provinciales simplemente otorgan el derecho a extraer madera en bruto de la
tierra, en lugar de proporcionar la madera en bruto misma, ese suministro
seguiría representando el suministro de un bien en el sentido del párrafo 1 a) 1
iii) del artículo 1 del Acuerdo SMC, porque el gobierno pone la madera a
disposición de los titulares de las tenencias. En consecuencia, la determinación
preliminar del USDOC de que los programas provinciales de derechos de tala
constituyen el suministro de un bien es totalmente compatible con el texto del
párrafo 1 a) 1) iii) del artículo 1 del Acuerdo SMC.
4.79 La determinación preliminar del USDOC es también compatible con el contexto
y el objeto y fin del párrafo 1 a) 1) iii) del artículo 1. El objeto y fin del
SMC es imponer disciplinas multilaterales a las subvenciones para neutralizar
los posibles efectos de distorsión del comercio derivados de la generosidad
gubernamental. Del párrafo 1 del artículo 1 se desprende claramente que los
Miembros reconocieron que los gobiernos disponían de distintos mecanismos para
otorgar ventajas a ramas de producción o empresas nacionales específicas, y
quisieron someter esos mecanismos a las disciplinas del Acuerdo. Tal es el
contexto en el que debe interpretarse el párrafo 1 a) 1) iii) del artículo 1.
4.80 Si el principal insumo para un producto es un recurso natural -madera en
bruto, bauxita, mineral de hierro-, un gobierno que proporcione el recurso
natural a los productores tiene la posibilidad, en función del precio fijado, de
proporcionar una ventaja que de otro modo no podría obtenerse en el mercado. El
intento del Canadá de eximir de la aplicación de las disciplinas del Acuerdo SMC
a esas prácticas gubernamentales de las que pueden derivarse distorsiones del
comercio no encuentra fundamento en el Acuerdo y choca frontalmente con su
objeto y fin.
ii) Los programas provinciales de derechos de tala otorgan un "beneficio"
4.81 El Grupo Especial encargado del asunto Canadá - Aeronaves afirmó que las
autoridades deben "determinar si una contribución financiera … coloca al
receptor en una posición más ventajosa que la que habría tenido de no ser por
ella".7 En el presente caso, el USDOC utilizó los precios de los derechos de tala
en mercados de regiones comparables de los Estados Unidos, debidamente
ajustados, como precios de referencia para determinar si los programas de
derechos de tala administrados por los gobiernos provinciales del Canadá
proporcionaban madera en bruto a los productores de madera aserrada en forma más
favorable de la que podía obtenerse en el mercado. El USDOC no quiso utilizar
como precios de referencia los precios no gubernamentales entre compradores y
vendedores dentro de cada provincia, porque las ventas gubernamentales
provinciales representan la inmensa mayoría de las ventas de madera en bruto en
cada una de ellas. Dado que el mercado de madera en bruto estaba dominado por
los gobiernos provinciales, el USDOC no podía concluir que los precios no
gubernamentales dentro de las provincias no estaban afectados por la propia
distorsión que un precio de referencia de mercado tiene por finalidad medir, es
decir, que reflejaban el mercado "si no fuera por" la contribución financiera
del gobierno.
4.82 La decisión del USDOC de utilizar un punto de referencia en los Estados
Unidos es compatible con el artículo 14 del SMC, que establece directrices para
calcular la cuantía del beneficio para el receptor de una contribución
financiera del gobierno. El apartado d) del artículo 14 establece que "no se
considerará que el suministro de bienes … por el gobierno confiere un beneficio,
a menos que el suministro se haga por una remuneración inferior a la adecuada …
La adecuación de la remuneración se determinará en relación con las condiciones
reinantes en el mercado para el bien o servicio de que se trate, en el país de
suministro … (incluidas las de precio, calidad, disponibilidad, comerciabilidad,
transporte y demás condiciones de compra o de venta)".8
4.83 En el diccionario, "in relation to" (en relación con) se define como "with
reference to" (con referencia a). Por tanto, con arreglo al apartado d) del
artículo 14, las condiciones reinantes en el país de suministro son un elemento
pertinente, pero no necesariamente definitivo, para determinar el punto de
referencia del mercado. El punto de referencia adecuado es el que mide el
mercado tal como sería si no existiera la contribución financiera. Por tanto, lo
que hay que hacer es encontrar un punto de referencia del mercado remitiéndose a
lo que el mercado "en el país" sería si la subvención no existiera. En
consecuencia, buscar información fuera de un país simplemente para determinar el
valor de mercado de un bien en cualquier otra parte del mundo no sería adecuado,
pero es enteramente permisible cuando los precios, debidamente ajustados, pueden
utilizarse para determinar el valor de mercado del bien en el país objeto de
investigación.
4.84 Además, el apartado d) del artículo 14 estipula que las "condiciones
reinantes en el mercado" que han de tenerse en cuenta son las condiciones de
compra o de venta. Por tanto, las palabras "en relación con las condiciones
reinantes en el mercado", interpretadas en su contexto, obligan a la autoridad a
determinar la adecuación de la remuneración por referencia a los precios de
mercado de transacciones que, aunque no hayan tenido lugar necesariamente entre
compradores y vendedores dentro del país de suministro, sean (o puedan ajustarse
para ser) comparables a las transacciones gubernamentales en cuestión por lo que
respecta a las condiciones de compra o venta en el mercado.
4.85 Las palabras "en relación con" en el apartado d) del artículo 14 ponen de
manifiesto la intención de los Miembros de ofrecer mayor flexibilidad para
seleccionar puntos de referencia basados en el mercado con objeto de determinar
la adecuación de la remuneración del suministro de bienes y servicios. Esta
flexibilidad es evidente en otras partes del Acuerdo. El "mercado", tal como el
Acuerdo se refiere por lo general a él, no está restringido al país exportador,
sino que engloba todo el mercado al que tengan acceso el productor o el
exportador subvencionado. El apartado b) del artículo 14, por ejemplo, se
refiere a los préstamos comerciales comparables que la empresa pudiera obtener
"en el mercado". En el asunto Canadá - Productos lácteos, el Órgano de Apelación
reconoció esta flexibilidad al confirmar que "los precios del mercado mundial …
proporcionan una medida posible del valor de la leche al productor" canadiense.9
4.86 Si el punto de referencia se limitara al mercado del país de exportación,
también se menoscabarían gravemente el objeto y fin del Acuerdo SMC en general,
así como, en concreto, los del párrafo 1 b) del artículo 1 y el apartado d) del
artículo 14. Si el gobierno fuera el único suministrador de un bien en el país
exportador, por ejemplo, no habría precios de referencia no gubernamentales en
ese país que pudieran utilizarse como punto de referencia, por lo que sería
imposible determinar si el gobierno ha otorgado un beneficio -aunque haya
proporcionado el bien por una fracción de su valor.
4.87 Las posibilidades de distorsión del comercio derivadas del suministro de un
bien por el gobierno sólo pueden identificarse por referencia a un precio de
mercado independiente, es decir, a un precio que no esté afectado por la propia
distorsión del mercado que la prueba tiene por objeto identificar. Si el precio
de comparación dependiera totalmente, o casi totalmente, del precio
gubernamental, como en el caso en que las ventas públicas dominan
abrumadoramente el mercado, el análisis se volvería sobre sí mismo, porque el
precio de mercado reflejaría precisamente la distorsión del mercado que la
comparación tiene por objeto detectar. Por consiguiente, la utilización, para
determinar la adecuación de los precios gubernamentales, de precios en gran
medida fijados por el gobierno, sería contraria a la finalidad del artículo 14.
4.88 El que la utilización de un precio de referencia concreto en el mercado
para determinar la adecuación de la remuneración sea o no sea compatible con el
apartado d) del artículo 14 dependerá de las circunstancias del caso de que se
trate. Habida cuenta de que las ventas gubernamentales dominan el mercado
canadiense, el Canadá no ha acreditado una presunción de que la utilización por
el USDOC de los precios de derechos de tala en bosques comparables de los
Estados Unidos, ajustados para tener en cuenta diferencias en las condiciones de
venta (es decir, en relación con las condiciones reinantes en el mercado) en el
mercado de madera en bruto del Canadá, es per se incompatible con el apartado d)
del artículo 14. Por el contrario, el USDOC determinó adecuadamente que los
precios de los derechos de tala en los Estados Unidos, una vez ajustados,
representan precios en las condiciones de mercado reinantes en el Canadá. Los
precios en los Estados Unidos, ajustados, constituyen una medida adecuada de lo
que los precios en el Canadá serían si la subvención no existiera.
iii) Al efectuarse el cálculo no se sobrestimó la subvención cuya existencia se
constató
Exclusión de la madera procedente de las Provincias Marítimas
4.89 En el presente caso, la investigación abarcó inicialmente los productos de
madera blanda procedentes de todas las provincias del Canadá. Sin embargo, tras
recibir observaciones del Canadá, el USDOC excluyó después de la investigación
las importaciones de productos de madera blanda fabricados en las Provincias
canadienses de Nueva Brunswick, Nueva Escocia, Prince Edward Island y
Newfoundland (las "Provincias Marítimas") con madera recolectada en dichas
provincias ("madera de las Provincias Marítimas").
4.90 De conformidad con su metodología de investigación global, el USDOC calculó
seguidamente una tasa única a nivel de todo el país basada en la relación entre
la subvención total proporcionada a los productores de la mercancía objeto de
examen y las ventas totales de esa mercancía. En ese cálculo, ni el numerador ni
el denominador incluían la madera procedente de las Provincias Marítimas
excluida, porque ésta no era la mercancía objeto de examen, es decir, no estaba
comprendida en el ámbito de la investigación. La metodología alternativa
propugnada por el Canadá obligaría al USDOC a asignar alguna parte de la
subvención global constatada para la mercancía objeto de examen a mercancías que
no son objeto de examen. El resultado de ese cálculo sería una tasa que
obligaría a los Estados Unidos a imponer derechos por una cuantía inferior
a la
de la subvención cuya existencia se había constatado en lo tocante a la
mercancía objeto de examen. El párrafo 3 del artículo VI y el párrafo 4 del
artículo 19 no requieren ese resultado.
Valor total de todas las ventas comunicadas por el Canadá
4.91 El Grupo Especial debe examinar la compatibilidad con la OMC de la
determinación preliminar del USDOC basada en el expediente que el Departamento
tenía ante sí en el momento de formularse la determinación. El expediente de que
se disponía en el momento de formularse la determinación preliminar establece
que el USDOC utilizó en el denominador de sus cálculos de la subvención la
cuantía comunicada por el Canadá, en su respuesta al cuestionario, como valor
total de las ventas de madera blanda, incluidas todas las ventas de productos de
madera en primer aserradero y las de productos reelaborados.
4.92 Después de publicarse la determinación preliminar, el Canadá afirmó, por
vez primera, que la cuantía total comunicada en su respuesta al cuestionario
como valor total de las ventas de madera blanda no incluía, como se indicaba en
su respuesta al cuestionario, el valor de las expediciones de madera
reelaborada. Con independencia del fundamento de esta alegación tardía del
Canadá de que los datos que comunicó no incluían las ventas de productos
"reelaborados", esa cuestión no ha sido sometida a la consideración de este
Grupo Especial. Las determinaciones fácticas deben examinarse tal como las
comprobó [la autoridad administradora] "en la fecha en que formuló su
determinación basándose en el expediente sometido a su consideración … ."10
iv) El argumento relativo a la "transferencia" formulado por el Canadá no es
pertinente
4.93 Las subvenciones a los derechos de tala a que se refiere el presente asunto
son subvenciones directas. Como se indica más arriba, los gobiernos provinciales
suscriben contratos de tenencia con los productores de la mercancía objeto de
examen. Por lo general no hay una "entidad privada", tal como esa expresión se
utiliza en el párrafo 1 a) 1) iv) del artículo 1, que actúe como intermediario
entre el gobierno y el receptor. En consecuencia, las disposiciones del párrafo
1 a) 1) iv) del artículo 1 no son aplicables en el presente caso.
4.94 No hay, además, nada en el Acuerdo SMC que impida a un Miembro formular una
determinación preliminar e imponer medidas provisionales basándose en datos que
establecen la cuantía total de la subvención que el gobierno proporciona a la
mercancía objeto de examen. Los cálculos de las subvenciones para empresas
específicas pueden ser preferibles, pero no son obligatorios. El Canadá no lo
discute.
4.95 El Acuerdo SMC requiere simplemente que el tipo de derecho compensatorio
aplicado no sea superior a la subvención que se ha constatado existe. Como se
indica más arriba, en el presente caso el USDOC determinó adecuadamente que el
gobierno federal y los gobiernos provinciales del Canadá concedieron
subvenciones a productores y exportadores de madera blanda, y calculó
debidamente una tasa de subvención a nivel de todo el país basándose en la
cuantía total de la subvención concedida a la mercancía objeto de examen cuya
existencia se había constatado preliminarmente.
4.96 El Grupo Especial debe rechazar el argumento del Canadá de que el USDOC
debía haber realizado un análisis de "transferencia". Aunque un análisis de esa
naturaleza podría ser pertinente a efectos de determinar el nivel de la
subvención obtenida por un productor o exportador específico, en una
investigación global no se calculan tasas de subvención específicas para
productores o exportadores. El USDOC no compiló información sobre empresas
específicas, y el Canadá no se opuso al enfoque global adoptado en el presente
caso, ni recomendó un enfoque específico por empresas. Tampoco proporcionó datos
sobre empresas específicas en apoyo de su alegación de que era necesario
realizar un análisis de "transferencia".
c) La constatación preliminar de la existencia de circunstancias críticas es
compatible con el Acuerdo SMC
i) Economía procesal
4.97 Como cuestión inicial, los Estados Unidos observan que en el presente caso
el USDOC formuló una constatación definitiva negativa de la existencia de
circunstancias críticas. La constatación preliminar de la existencia de
circunstancias críticas formulada por el USDOC ya no tiene consecuencias
prácticas; se ha puesto fin a la aplicación retroactiva de medidas
provisionales, y no se percibirán derechos retroactivamente. Por consiguiente,
el Grupo Especial no debe abordar la alegación relativa a las circunstancias
críticas formulada por el Canadá, porque no es "necesaria para resolver la
cuestión de que se trate".11 En el presente caso, el curso normal del proceso de
investigación ha resuelto esa alegación y ha proporcionado al Canadá el remedio
que buscaba.
4.98 Si el Grupo Especial decidiera resolver esta cuestión en base a su
contenido, debería concluir que el Canadá no ha logrado acreditar una presunción
de que la constatación preliminar de circunstancias críticas formulada por el
USDOC era incompatible con el Acuerdo SMC.
ii) Facultades para imponer retroactivamente medidas provisionales
4.99 La imposición por el USDOC de medidas provisionales sobre mercancías
declaradas a consumo durante el período de 90 días anterior a la publicación de
la determinación preliminar es compatible con el texto del artículo 20 del
Acuerdo SMC, así como con su objeto y fin. El párrafo 1 del artículo 20
establece en términos generales que las medidas provisionales y los derechos
compensatorios definitivos sólo se aplicarán en forma prospectiva, es decir, a
productos que se declaren a consumo después de la fecha de la determinación
preliminar formulada de conformidad con el párrafo 1 del artículo 17 o la
determinación definitiva formulada con arreglo al párrafo 1 del artículo 19,
respectivamente. Sin embargo, esta regla no es absoluta. El párrafo 1 del
artículo 20 estipula expresamente que la aplicación prospectiva de las medidas
provisionales y los derechos definitivos está sujeta a "las excepciones que se
indican en el presente artículo".
4.100 El párrafo 6 del artículo 20 del Acuerdo SMC establece que un Miembro
podrá percibir derechos definitivos con carácter retroactivo por un período de
"90 días como máximo antes de la fecha de aplicación de las medidas
provisionales" si existen circunstancias críticas. La finalidad concreta del
párrafo 6 del artículo 20 es ofrecer un remedio retroactivo en casos "críticos".
En el momento de formularse la determinación preliminar puede haber motivos
razonables para creer o sospechar que tal situación existe. Sin embargo, la
percepción retroactiva de derechos definitivos no puede tener lugar hasta que,
muchos meses después, y tras una investigación completa, se haya formulado una
determinación definitiva. De no suspenderse la liquidación, las importaciones
efectuadas 90 días antes de la determinación preliminar podrían liquidarse
durante el período intermedio. Si así sucediera, la posibilidad de aplicar un
remedio retroactivo, aunque esté plenamente justificado, desaparecería.
4.101 Los artículos 17 y 20 del Acuerdo SMC no buscan ese resultado. El artículo
17 del Acuerdo SMC prevé la imposición de medidas provisionales con objeto de
preservar el derecho de los Miembros a imponer remedios cuando se dispone de
pruebas suficientes para determinar preliminarmente que esos remedios están
justificados. La aplicación retroactiva de medidas provisionales es fundamental
para que un Miembro tenga la posibilidad de imponer los remedios especiales
previstos en el párrafo 6 del artículo 20. Por consiguiente, debe interpretarse
que el párrafo 1 del artículo 20 prevé la aplicación retroactiva de medidas
provisionales cuando hay pruebas preliminares de la existencia de circunstancias
críticas. Una interpretación contraria reduciría a la inutilidad el párrafo 6
del artículo 20.
iii) Fundamento de las constataciones de existencia de circunstancias críticas
4.102 Para constatar la existencia de circunstancias críticas de conformidad con
el párrafo 6 del artículo 20 del Acuerdo SMC, la autoridad deberá determinar que
se han efectuado "importaciones masivas" en un período relativamente corto, y
que el producto importado se benefició de "subvenciones pagadas o concedidas de
forma incompatible" con el Acuerdo SMC. La constatación preliminar de la
existencia de circunstancias críticas formulada por el USDOC cumplió todos esos
requisitos. Un examen objetivo de los elementos de hecho del presente asunto
demuestra que el USDOC tenía motivos razonables, basados en los hechos, para
determinar preliminarmente que una provincia canadiense concedía una subvención
a la exportación prohibida con arreglo al párrafo 1 del artículo 3 del Acuerdo
SMC, y que las importaciones de madera blanda procedentes del Canadá habían
aumentado más del 23 por ciento durante el período de referencia. Además, la
Comisión de Comercio Internacional constató preliminarmente que las
importaciones de madera blanda procedentes del Canadá estaban perjudicando a la
rama de producción de los Estados Unidos antes de que el USDOC formulara su
determinación preliminar de la existencia de circunstancias críticas. Esta
determinación preliminar de la existencia de daño, unida a las pruebas relativas
a las subvenciones prohibidas y las importaciones masivas arriba citadas,
constituía un fundamento suficiente para adoptar la medida, por lo demás
prudente, de imponer retroactivamente medidas provisionales en espera del
resultado final de la investigación.
d) Exámenes acelerados y administrativos
4.103 Tal como establece la jurisprudencia de la OMC, la legislación de un
Miembro sólo infringe las obligaciones contraídas por ese Miembro en el marco de
la OMC si obliga a adoptar medidas incompatibles con esas obligaciones. Si la
legislación otorga a las autoridades facultades discrecionales para actuar en
forma compatible con la OMC, la legislación en sí misma no infringe las
obligaciones contraídas por un Miembro en el marco de la OMC.
4.104 Ninguna de las disposiciones estadounidenses que el Canadá impugna obliga
a los Estados Unidos a adoptar medidas incompatibles con sus obligaciones
dimanantes del Acuerdo SMC. La legislación estadounidense otorga al USDOC
amplias facultades para realizar exámenes. Hasta que el USDOC ejercite esas
facultades en un caso concreto, todo análisis de las cuestiones planteadas por
el Canadá sería hipotético. Esto es especialmente cierto en el presente asunto,
porque los casos de investigación global son extremadamente raros.
i) Artículo 777A(e)(2)(A) y (B) de la Ley Arancelaria de 1930
4.105 El artículo 777A de la Ley Arancelaria de 1930, en su forma enmendada (la
"Ley"), hizo efectivos varios cambios en la legislación estadounidense con
objeto de cumplir las obligaciones dimanantes del Acuerdo SMC eliminando la
presunción favorable a la fijación de tasas para todo el país y estableciendo
una norma general favorable a la fijación de tasas para empresas específicas. El
artículo 777A(e)(2) contiene dos excepciones a la regla general, cuya finalidad
es regular asuntos, como el referente a la madera blanda, en los que el número
de exportadores y productores es tan grande que no resulta viable investigar
individualmente a cada una de las empresas.
4.106 El Canadá no ha citado ni una sola disposición del Acuerdo SMC que prohíba
los procedimientos de investigación establecidos en el 777A(e)(2), y no hay en
dicha disposición nada que limite las amplias facultades conferidas al USDOC
para realizar exámenes. Por consiguiente, el Canadá no ha acreditado una
presunción de infracción, porque no ha logrado en absoluto establecer que el
artículo 777A(e)(2) es incompatible con alguna disposición del Acuerdo SMC.
ii) Exámenes acelerados
4.107 El Reglamento del USDOC que regula los exámenes acelerados no abarca los
casos de investigación global. Como se indica más arriba, esos casos son raros
y, como sólo afectan a ramas de producción con un número extremadamente grande
de productores y exportadores, presentan características singulares por lo que
respecta a los exámenes acelerados. Como esos casos son tan raros, el USDOC aún
no ha abordado estas cuestiones en un reglamento ni en la práctica.
4.108 El artículo 751 de la Ley otorga al USDOC amplias facultades para realizar
exámenes. El hecho de que el USDOC no haya decidido promulgar un reglamento
específico para regular lo que podría ser un número extremadamente grande de
exámenes acelerados en un caso de investigación global en modo alguno menoscaba
las facultades legales del Departamento para realizar esos exámenes. Las
facultades legales son suficientes; los reglamentos no son esenciales. Por
tanto, el hecho de que en 19 C.F.R. § 351.214(k)(1) no se regulen los exámenes
acelerados en casos de investigación global en modo alguno prohíbe la
realización de tales exámenes. En consecuencia, el Grupo Especial debe rechazar
la alegación del Canadá de que la citada disposición obliga a los Estados Unidos
a incumplir su obligación de proceder, en su caso, a la realización de exámenes
acelerados.
iii) Exámenes administrativos
4.109 El artículo 751 de la Ley también otorga al USDOC amplias facultades para
realizar exámenes administrativos. Una vez más, el Canadá incurre en error
cuando concluye que el Reglamento del USDOC limita esas facultades y obliga al
Departamento a denegar la realización de exámenes administrativos en casos de
investigación global.
C. PRIMERA DECLARACIÓN ORAL DEL CANADÁ
4.110 En su Primera declaración oral, el Canadá formuló los argumentos
siguientes.
4.111 La reclamación presentada por el Canadá ante este Grupo Especial comprende
tres grupos distintos de alegaciones:
- primero, la determinación preliminar en materia de derechos compensatorios
formulada por el USDOC de los Estados Unidos es incompatible con las
obligaciones de los Estados Unidos;
- segundo, en el Acuerdo SMC no hay ningún fundamento para una aplicación
retroactiva de medidas provisionales en virtud de una determinación preliminar
de la existencia de circunstancias críticas; y
- tercero, la denegación de la realización de exámenes acelerados y exámenes
administrativos para empresas específicas cuando el USDOC realiza una
investigación referente a todo el país constituye un incumplimiento de las
obligaciones de los Estados Unidos.
4.112 Estas medidas provienen fundamentalmente de dos interpretaciones que los
Estados Unidos hacen del Acuerdo SMC, que el Canadá considera básicamente
equivocadas y que tienen enormes consecuencias para los derechos de los Miembros
de administrar sus recursos naturales. La primera es la lectura injustificada
que el USDOC hace de la definición pactada de "contribución financiera". La
segunda es la determinación de los Estados Unidos de que los programas
provinciales de los derechos de tala del Canadá otorgan un "beneficio"·
4.113 La repetida afirmación estadounidense de que la comparación adecuada para
determinar el "beneficio" es la que se realiza entre jurisdicciones provinciales
y jurisdicciones estadounidenses seleccionadas demuestra que las medidas
estadounidenses exigen que las prácticas del Canadá en materia de ordenación
forestal imiten las de los Estados Unidos. Los Estados Unidos parten del
supuesto de que toda propiedad pública de recursos forestales es objeto de
subvención y argumentan que sólo mediante subastas hay alguna seguridad de que
esto no ocurra. El Acuerdo sobre la OMC no ordena a los Miembros que abandonen
la propiedad pública de sus recursos naturales.
4.114 Las reiteradas referencias hechas a los presuntos efectos de "distorsión
del mercado" que tienen los "derechos de tala" también indican que los Estados
Unidos argumentan que cualquier medida gubernamental que pueda distorsionar el
comercio es una subvención de conformidad con el Acuerdo SMC. Sin embargo, el
Grupo Especial que se ocupó del asunto de las Limitaciones de las exportaciones
rechazó expresamente esta interpretación.
4.115 El Grupo Especial que se ocupó del asunto de las Limitaciones de las
exportaciones constató asimismo que la definición de "subvención" contenida en
el párrafo 1 del artículo 1 refleja el acuerdo de los Miembros no sólo en cuanto
a los tipos de medidas gubernamentales abarcados por el Acuerdo SMC, sino
también en cuanto a que no todas las medidas gubernamentales que pueden afectar
al mercado están dentro de su ámbito.
1. La determinación preliminar de derechos compensatorios
a) Los derechos de tala no constituyen una "contribución financiera"
4.116 Como se señaló en la primera comunicación escrita, el "derecho de tala" es
un derecho a cosechar madera en pie. Las provincias conceden estos derechos en
virtud de tenencias o licencias. Tanto las tenencias como las licencias imponen
una amplia gama de obligaciones de ordenación forestal, así como importantes
costos en especie.
4.117 Los explotadores de madera en bruto tienen derecho a cosechar madera de
tierras de la Corona al amparo de sus tenencias o licencias; no pagan cuotas por
derechos de tala como contraprestación para adquirir el derecho. En cambio, la
"cuota por derechos de tala" es un canon por el ejercicio del derecho otorgado a
cosechar madera en bruto. Las cuotas por derechos de tala se consideran
atinadamente como una modalidad de percepción de rentas que es el equivalente
económico de un tributo.
4.118 Tanto las tenencias como las licencias confieren derechos reales: el
derecho a explotar un recurso natural en tierras públicas. Son comparables, en
este sentido, al otorgamiento de licencias de cuotas de pesca o el arrendamiento
del derecho a extraer petróleo o minerales de tierras fiscales. Los Estados
Unidos, sin embargo, consideran que estos derechos a cosechar madera en pie
constituyen una contribución financiera en la forma de un "suministro de
bienes". Los Estados Unidos incurren así en dos errores fundamentales.
4.119 Primero, la acepción común del término "bienes" se refiere a "artículos de
comercio o mercancías <bienes o servicios>" o "productos vendibles". Los Estados
Unidos interpretan erróneamente el término "bienes" (goods), pues lo confunden
con "propiedades" (property). Los Estados Unidos hicieron la constatación de que
propiedades, en su acepción lata, comprende todos los derechos de una persona,
sea cual fuese su descripción. La cuestión, con todo, no radica en qué significa
propiedades -y ciertamente no en lo que se podría interpretar que el término
propiedades abarca en su acepción lata-, sino más bien en qué significa "bienes"
en el contexto del Acuerdo SMC. El derecho a explotar un recurso natural in situ
-el derecho a cosechar madera en pie- no es un producto vendible. No es un
artículo de comercio o mercancía y, por ende, no cae dentro de la acepción de
"bienes". El derecho a cosechar madera en pie no es "fibra de madera" o trozas,
del mismo modo que ni el arrendamiento para explotar recursos petroleros no es
gasolina en el surtidor ni el derecho a pescar es atún en una lata.
4.120 En verdad, esta acepción del término "bienes" como artículos de comercio o
productos vendibles es la única que pueden haber querido darle los negociadores
de los Acuerdos de la OMC. Como lo pone de manifiesto la "Nota interpretativa
general al Anexo 1A" del Acuerdo sobre la OMC, los "bienes" sujetos al GATT de
1994 son aquellas cosas respecto de las cuales se puede negociar una
consolidación de aranceles, en otras palabras, cosas comerciables. De ello se
sigue que las cosas que por su esencia no se pueden comerciar a través de
fronteras no son "bienes". En consecuencia, no se puede considerar como "bienes"
a la madera en pie, pues no se puede comerciar a través de fronteras.
4.121 El segundo error en que incurren los Estados Unidos corresponde a la
determinación de que una "contribución financiera" se produce cuando el titular
de una tenencia ejerce su derecho a cosechar madera en pie. Ello lo confirma la
constatación del Departamento de Comercio de los Estados Unidos en la
determinación preliminar de que los beneficios conferidos por los programas de
derechos de tala administrados por las provincias se habían considerado en
calidad de gastos en el año en que habían sido recibidos o el momento en que la
madera en pie se había cosechado. En consecuencia, el Departamento de Comercio
constató que los "bienes" se habían suministrado durante el período de la
investigación en el momento en que se había cosechado la madera en pie. Los
Estados Unidos erraron en su constatación de que existía una "contribución
financiera" conforme al párrafo 1 a) del artículo 1 a causa del acto del
presunto receptor y no del acto de un gobierno, como la disposición prescribe.
4.122 Además, la pretensión de los Estados Unidos de que el Canadá ha solicitado
al Grupo Especial que constate la existencia de una cláusula "de protección" en
el apartado iii) no capta en absoluto el objeto de contar con una definición
pactada de "subvención" para definir el ámbito de las obligaciones de los
Miembros en virtud del Acuerdo SMC. La pretensión de los Estados Unidos no tiene
sustento ni en el texto del párrafo 1 del artículo 1 ni en la historia de la
negociación del artículo 14. Ello confirma que no hubo intención de que los
derechos reales quedaran incluidos en el ámbito del Acuerdo.
b) El empleo de puntos de preferencia "transfronterizos" por el Departamento de
Comercio de los Estados Unidos para identificar y cuantificar el "beneficio"
infringe el Acuerdo SMC
4.123 El empleo de comparaciones de precios transfronterizos por parte del
Departamento de Comercio con el fin de determinar si se ha conferido un
beneficio y calcular la presunta subvención adolece de tres problemas
fundamentales.
4.124 Primero, el apartado d) del artículo 14 del Acuerdo SMC exige que la
adecuación de la remuneración se determine en relación con las condiciones
reinantes en el mercado para el bien o servicio de que se trate en el país de
suministro. Esta norma es inequívoca y nada en el contexto, objeto y fin o
historia de la negociación del artículo 14 autoriza a interpretar de otra manera
la frase "en el país". Además, la acepción común, en el contexto, de la palabra
"reinantes" es "existentes". La frase "condiciones reinantes en el mercado", por
lo tanto, remite a condiciones que existen realmente en el país de suministro y
no a condiciones que sólo existirían en circunstancias hipotéticas.
4.125 Los Estados Unidos presentan diversas interpretaciones de las palabras "en
relación con" que, en verdad, excluirían del texto la frase "en el país" y
transformarían las palabras imperativas "se determinará" en una facultad
discrecional expresada en la forma de "se podrá determinar". Los Estados Unidos
tratan, también, de justificar el empleo de precios en los Estados Unidos como
punto de referencia sugiriendo que los derechos de tala de los Estados Unidos
están disponibles "en" el Canadá. Es evidente que los derechos de tala de los
Estados Unidos no están disponibles en el Canadá, porque los productores sólo
pueden cosechar esta madera en pie en los Estados Unidos.
4.126 Segundo, el apartado d) del artículo 14 se redactó de ese modo porque las
comparaciones transfronterizas carecen de sentido económico. El mero hecho de
que el precio interior en un país sea inferior al precio en otro país no
significa que el primer país otorgue una subvención, pues una amplia gama de
complejos factores políticos y económicos puede explicar las diferencias de
precios entre países. Estas diferencias relacionadas con las fronteras hacen que
las comparaciones internacionales válidas sean sustancialmente más difíciles que
las comparaciones dentro de una provincia o un país. Además, el Departamento de
Comercio mismo ha reconocido reiteradamente las enormes diferencias que existen
en las condiciones naturales y las de la madera en pie. Esas diferencias son tan
grandes que el Departamento de Comercio rechazó esta metodología en los tres
asuntos Madera de construcción anteriores, constatando en un caso que ese
análisis sería "arbitrario y caprichoso". Estas determinaciones fueron fácticas
y todos los factores que llevaron al Departamento de Comercio a rechazar el uso
de comparaciones transfronterizas en el pasado existen aún hoy día.
4.127 Tercero, el empleo por el Departamento de Comercio de puntos de referencia
transfronterizos se basó en alegatos infundados de que no se disponía de puntos
de referencia en el mercado interior. El Departamento de Comercio hizo este
alegato sin preocuparse por demostrar que no existían puntos de referencia
válidos "en" el Canadá. Presumió simplemente que las cuotas por derechos de tala
de las provincias están distorsionadas porque la mayor parte de la madera en pie
se cosecha en tierras provinciales.
4.128 En verdad, el Departamento de Comercio tuvo ante sí pruebas convincentes
relacionadas con las ventas privadas de derechos de aprovechamiento de madera en
bruto, las tenencias competitivas en ciertas provincias y otras pruebas de que
las provincias administraban sus regímenes de derechos de tala en condiciones de
mercado. En lugar de examinar esa prueba, el Departamento de Comercio se limitó
a afirmar que las cuotas por derechos de tala en tierras privadas eran
fundamentalmente cuotas derivadas de los precios en tierras públicas. A juicio
del Departamento de Comercio, ello significaba que las cuotas por derechos de
tala en tierras privadas estaban distorsionadas por ese hecho mismo. Además, el
presunto fundamento del Departamento de Comercio para optar por los puntos de
referencia transfronterizos, esto es, que hay distorsión si el gobierno no
subasta los derechos de aprovechamiento de la madera en bruto, no plasma las
obligaciones que tiene asumidas conforme al apartado d) del artículo 14 de
determinar si la remuneración es "adecuada".
4.129 Si se autorizasen las comparaciones transfronterizas, la única forma en
que el Canadá podría saber si está otorgando un "beneficio" sería examinar los
precios y las condiciones del mercado en otros países. Esta interpretación no es
razonable y resulta indebidamente onerosa. También sería imposible que el Canadá
tuviese certeza de que el punto de referencia examinado sería aceptable para la
autoridad investigadora. El Acuerdo SMC no contempla tal cosa.
c) El Departamento de Comercio de los Estados Unidos presumió inadmisiblemente
que existía una transferencia de un presunto beneficio
4.130 Conforme al párrafo 1 a) 1) iv) del artículo 1, el Departamento de
Comercio debe probar que una "contribución financiera" de un gobierno a los
explotadores de madera en bruto se transfiere a los productores de madera de
construcción porque el gobierno así lo ha "encomendado" u "ordenado". Debe
también probar que el supuesto beneficio de la supuesta contribución financiera
se transfirió y confirió a los productores y reelaboradores de madera de
construcción. No basta con que los Estados Unidos se limiten a alegar, como lo
han hecho en el presente asunto, que las subvenciones que se examinan son
subvenciones directas.
4.131 En el presente asunto no se alega que exista una subvención directa
respecto de la mercancía objeto de examen, que es la madera blanda de
construcción. La madera blanda de construcción se produce a partir de trozas y
las trozas a partir de madera en pie; ni las trozas ni la madera en pie caen
dentro del ámbito de la investigación. En verdad, un volumen importante del
aprovechamiento corre de cuenta de entidades independientes que operan en
condiciones de libre competencia en relación con los productores de madera de
construcción.
4.132 Los Estados Unidos sostienen que es indiferente que algunos productores no
reciban beneficios directos porque están realizando una investigación a nivel de
todo el país. La tesis del Canadá es que legalmente no se puede considerar que
los productores de madera de construcción están subvencionados por el solo hecho
de que se constate una subvención a los productores del insumo.
d) El Departamento de Comercio de los Estados Unidos inadmisiblemente infló el
tipo de la subvención al calcular un "tipo medio ponderado en todo el país"
sobre la base únicamente de una parte de la producción y las exportaciones
canadienses12
4.133 Esta cuestión se refiere a dos problemas relacionados con la determinación
del tipo de subvención por el Departamento de Comercio. El primero de esos
problemas es el efecto de la exclusión de los bienes provenientes de las
Provincias Marítimas en la determinación preliminar del cálculo de un tipo de
subvención "a nivel de todo el país".
4.134 Un tipo "a nivel de todo el país" es exactamente lo que dice que es: el
tipo medio de subvención del producto exportado. Es la cuantía total de un
subsidio en el país dividida por todos los embarques o exportaciones al Miembro
investigador. Cuando prescindió de los embarques no subvencionados de las
Provincias Marítimas al calcular la cuantía del derecho a nivel de todo el país,
el Departamento de Comercio de los Estados Unidos calculó un derecho a nivel de
todo el país que era superior al nivel medio de la subvención a nivel de todo el
país. El Acuerdo SMC exige que el tipo del derecho compensatorio no sea superior
a la cuantía del subsidio.
4.135 Los Estados Unidos tratan de justificar su cálculo aduciendo, primero, que
la exclusión de las Provincias Marítimas era una exclusión de productos
aplicable a determinadas maderas de construcción producidas en esas provincias.
En verdad, una madera de construcción no se distingue de otra madera de
construcción y la exclusión se aplicó a las "Provincias Marítimas". En
particular, esa exclusión es una exclusión parcial de las compañías de las
Provincias Marítimas por la madera de construcción que producen a partir de
madera en bruto de sus territorios. Esta exclusión no altera el método apropiado
de cálculo de un tipo medio ponderado de subvención a nivel de todo el país.
4.136 El segundo argumento de los Estados Unidos -que el Canadá sencillamente
interpretó de manera errónea la metodología de cálculo de los Estados Unidos-
dista incluso más de la verdad. La metodología a todas luces adolece de defectos
pues coloca el beneficio a nivel de todo el país en el numerador y sólo una
parte de los embarques totales en el denominador.
e) El Departamento de Comercio de los Estados Unidos inadmisiblemente aplicó
medidas provisionales en exceso de la subvención que en forma preliminar había
constatado
4.137 Este es el segundo problema relacionado con la aplicación del tipo
efectivo de derecho. Los Estados Unidos determinaron un tipo de subvención de
19,31 por ciento ad valorem, pero para calcular este tipo emplearon un
fundamento diferente del que utilizaron ulteriormente al aplicar los derechos.
En consecuencia, las medidas provisionales se aplicaron efectivamente a un tipo
superior al 19,31 por ciento.
4.138 Como se señaló en la determinación preliminar, los Estados Unidos
calcularon la cuantía de la subvención en régimen de "primer aserradero". Ello
significa que el denominador del cálculo fue el valor de los embarques de los
aserraderos, esto es, los "primeros establecimientos" que producen madera de
construcción a partir de trozas. El denominador no incluyó el valor de los
embarques de productores secundarios de valor añadido de la mercancía o "últimos
aserraderos", que también están abarcados por la investigación.
4.139 Los Estados Unidos pretenden ahora que, al tiempo de la determinación
preliminar, no sabían que los datos que utilizaban eran datos de "primeros
aserraderos". Aducen, también, que las declaraciones del Departamento de
Comercio a tenor de las cuales éste había utilizado datos de primeros
aserraderos habían sido "inadvertidas" y que éste se había sorprendido al
comprobar ulteriormente que se trataba de datos de primeros aserraderos. Por
último, los Estados Unidos afirman que el Grupo Especial debe limitar su
análisis a la prueba utilizada por el Miembro importador para adoptar su
determinación de imponer la medida.
4.140 Estos argumentos fácticamente incorrectos no relevan a los Estados Unidos
de su obligación de abstenerse de aplicar un derecho de cuantía superior a la
subvención constatada. Los datos notificados en la investigación fueron los
mismos datos de aserraderos ("primeros aserraderos") que se suministraron y
usaron en todas las investigaciones anteriores de la madera de construcción.
Además, para el tiempo en que dio instrucciones de imponer derechos, el
Departamento de Comercio había recibido una información sustancial del Canadá
que confirmaba que los datos utilizados eran datos de primeros aserraderos. A
decir verdad, los Estados Unidos reconocen que el Canadá hizo esta aclaración,
pero no actuaron con arreglo a ella. La aplicación de derechos por los Estados
Unidos, incompatible con su determinación preliminar, dio lugar a la aplicación
de medidas provisionales de cuantía superior a la subvención constatada. En
consecuencia, se infringió el párrafo 2 del artículo 17 y el párrafo 4 del
artículo 19 del Acuerdo SMC y el párrafo 3 del artículo VI del GATT de 1994.
2. La determinación preliminar de la existencia de circunstancias críticas
4.141 La determinación preliminar de la existencia de circunstancias críticas
impuso un derecho con retroactividad de 90 días que ascendía a 300 millones de
dólares EE.UU. y violaba las obligaciones de los Estados Unidos conforme al
párrafo 6 del artículo 20 del Acuerdo SMC. Esta disposición autoriza la
aplicación retroactiva de "derechos definitivos" tras una constatación de la
existencia de circunstancias críticas. Tanto el artículo 20 como el Acuerdo SMC
indican que los "derechos definitivos" se diferencian de las medidas
preliminares o provisionales. En su debido contexto, el término "derechos
definitivos" claramente se refiere a los derechos compensatorios impuestos tras
una determinación final. En consecuencia, los Estados Unidos pueden aplicar
medidas retroactivamente al amparo de una constatación de la existencia de
circunstancias críticas después de haber hecho una determinación final de
derechos compensatorios.
4.142 Los Estados Unidos arguyen que están autorizados a adoptar una
determinación preliminar de la existencia de circunstancias críticas e imponer
retroactivamente medidas provisionales. En apoyo de su tesis se sustentan en las
constataciones del Grupo Especial que se ocupó del asunto Estados Unidos - Acero
laminado en caliente y en el objeto y fin de los artículos 17 y 20.
4.143 El informe del Grupo Especial en el asunto Acero laminado en caliente se
refirió a una determinación preliminar de la existencia de circunstancias
críticas conforme al párrafo 7 del artículo 10 del Acuerdo Antidumping. El Grupo
Especial confirmó el ámbito limitado de sus propias constataciones cuando
observó que las medidas adoptadas al amparo del párrafo 7 del artículo 10 no se
sustentaban en la evaluación de los mismos criterios que las medidas finales que
se podían imponer al fin de la investigación. Por cuanto no existe en el Acuerdo
SMC una disposición análoga al párrafo 7 del artículo 10, el informe del Grupo
Especial en el asunto Acero laminado en caliente no es pertinente.
4.144 El texto claro del párrafo 6 del artículo 20 contradice también los
argumentos de los Estados Unidos respecto del objeto y fin de esta disposición.
La palabra definitivo significa definitivo; no significa preliminar. Los Estados
Unidos así lo admiten, pues consideran definitiva la determinación final. Los
Estados Unidos invocan también el objeto y fin del artículo 17, si bien no
examinan las disposiciones específicas de ese artículo. El párrafo 3 del
artículo 17 dispone que un Miembro no aplicará medidas provisionales antes de
transcurridos 60 días desde la fecha de iniciación de la investigación. La
determinación preliminar de la existencia de circunstancias críticas impuso
medidas poco después de la fecha de iniciación, violando inmediatamente esta
disposición. Análogamente, dentro del mes de la determinación preliminar de la
existencia de circunstancias críticas las medidas habían violado lo dispuesto en
el párrafo 4 del artículo 17, que limita la aplicación de medidas provisionales
a cuatro meses.
4.145 Una medida de "circunstancias críticas" debe satisfacer varias
prescripciones conforme a lo dispuesto en el párrafo 6 del artículo 20; esta
medida infringió todas esas prescripciones.
3. La legislación de los Estados Unidos es incompatible con las obligaciones que
tiene asumidas respecto de los exámenes acelerados y los exámenes
administrativos
4.146 Los Estados Unidos contravienen lo dispuesto en el párrafo 3 del artículo
19 y en el párrafo 2 del artículo 21 porque no han adoptado disposiciones sobre
la realización de exámenes por compañías cuando determinan un nivel de
subvención "global". También infringen lo dispuesto en el párrafo 4 del artículo
19, pues los exportadores que se habrían beneficiado de esos exámenes pagan una
mayor cuantía en concepto de derechos compensatorios. Por último, los Estados
Unidos incoaron la investigación en régimen "global", con lo cual denegaron a
los exportadores unos exámenes acelerados y unos exámenes administrativos
individuales en violación de lo dispuesto en el párrafo 3 del artículo 19 y en
el párrafo 2 del artículo 21.
4.147 El párrafo 3 del artículo 19 dispone que los Miembros de la OMC deben
hacer lugar a un examen acelerado cuando un exportador lo solicite. Los Estados
Unidos autorizan exámenes acelerados sólo en asuntos que no se aplican a todo un
país. Los Estados Unidos sostienen que la reglamentación no constituye una
violación porque el Departamento de Comercio tiene una amplia facultad
discrecional para realizar exámenes y sólo se ha abstenido de promulgar un
reglamento. La posición de los Estados Unidos es insostenible, por cuatro
razones:
- Primera, incumbe a los Estados Unidos determinar que la medida en cuestión es
"discrecional". Los Estados Unidos afirman que el USDOC puede realizar exámenes,
pero no adoptó el reglamento respectivo. Esta explicación es insuficiente para
dar cumplimiento a esta obligación.
- Segunda, estas disposiciones reglamentarias son normas procesales relacionadas
con todos los aspectos de las actuaciones de derechos compensatorios. Descuidar
un derecho tan fundamental como un examen individual en casos de investigación
global tiene que ser deliberado. El preámbulo del reglamento de los Estados
Unidos refuerza esta conclusión, pues dice que el Departamento de Comercio no
examinará empresas individuales cuando utilice un tipo aplicable a todo el país.
- Tercera, es un principio básico de interpretación legislativa que si se
concede un derecho en ciertas circunstancias, su exclusión deliberada en otras
circunstancias debe tener un significado, esto es, que ese derecho no existe en
esas otras circunstancias. A este respecto, la práctica del Departamento de
Comercio de los Estados Unidos y su análisis de su propia facultad discrecional
respecto de las reglamentaciones relativas a los declarantes voluntarios
demuestran que también interpreta la legislación nacional de esta manera.
- Por último, los Estados Unidos sostienen que tienen atribuida una amplia
facultad en virtud del artículo 751 de la Ley de Aranceles para realizar
exámenes acelerados. La disposición se refiere a los exámenes administrativos
anuales y otras modalidades de examen, pero guarda silencio en cuanto a los
exámenes acelerados.
4.148 Los Estados Unidos arguyen que el párrafo 2 del artículo 21 no crea una
obligación de realizar exámenes administrativos por compañías. En este caso, las
disposiciones reglamentarias de los Estados Unidos prohíben también
explícitamente los exámenes administrativos por compañías en casos de
investigación global. En cambio, el texto del párrafo 2 del artículo 21
claramente exige exámenes administrativos por compañías. En el asunto British
Steel, el Órgano de Apelación constató que el párrafo 2 del artículo 21 exigía
que un Miembro examinase si era necesario mantener un derecho compensatorio,
cuando ello se justificase. El Órgano de Apelación indicó también que esta
disposición tenía por objeto velar por que los derechos compensatorios
continuasen en vigor sólo por plazo suficiente para neutralizar el daño causado
por la subvención.
4.149 Las disposiciones sobre exámenes administrativos violan también lo
dispuesto en el párrafo 3 del artículo 19, pues el tipo único aplicable a todo
el país que se adopta en el contexto de un examen administrativo tiene prioridad
sobre los tipos individuales. Por lo tanto, incluso si los Estados Unidos
tuviesen discreción para conceder exámenes acelerados, en los casos aplicables a
todo un país los beneficios de esos exámenes se disiparán tan pronto se adopte
un tipo aplicable a todo un país en el contexto de un examen administrativo. Por
último, las disposiciones reglamentarias demuestran que la facultad discrecional
prevista conforme al artículo 751 no se hace extensiva a los exámenes
administrativos individuales. En verdad, estas disposiciones reglamentarias
expresamente privan al Departamento de Comercio de los Estados Unidos de
discreción para conceder exámenes administrativos individuales.
4.150 Los Estados Unidos han sostenido que sólo hay violación del párrafo 3 del
artículo 19 y del párrafo 2 del artículo 21 cuando se han negado expresamente a
conceder esos exámenes. Esta tesis es incorrecta. Una vez que se adoptó la
decisión de una determinación global de derechos, los exportadores canadienses
no pudieron obtener otra forma de determinación de derechos. En consecuencia, a
los exportadores se les denegó efectivamente el derecho a estos exámenes tan
pronto se adoptó la decisión de efectuar una determinación global de derechos,
en violación por consiguiente del párrafo 3 del artículo 19 y del párrafo 2 del
artículo 21.
6
Artículo 5 del Acuerdo SMC.
7 Canadá - Medidas que afectan a la exportación de aeronaves
civiles,WT/DS70/R, informe del Grupo Especial, confirmado por el Órgano de
Apelación, adoptado el 20 de agosto de 1999, párrafo 9.112.
8
Sin cursivas en el original.
9 Canadá - Medidas que afectan a la importación de leche y a
las exportaciones de productos lácteos, WT/DS103/AB/RW, informe del Órgano
de Apelación, adoptado el 3 de diciembre de 2001, párrafo 83.
10 Estados Unidos - Aplicación de medidas antidumping a las
chapas de acero inoxidable en rollos y las hojas y tiras de acero inoxidable
procedentes de Corea, WT/DS179/R, informe del Grupo Especial, adoptado el 2
de febrero de 2001, párrafo 6.29.
11 Estados Unidos - Medidas que afectan a las importaciones
de camisas y blusas de tejidos de lana procedentes de la India, informe del
Órgano de Apelación, adoptado el 23 de mayo de 1997, página 21; CE - Medidas
que afectan a la carne y los productos cárnicos (hormonas), WT/DS26,48/AB/R,
informe del Órgano de Apelación, adoptado el 13 de febrero de 1998, párrafo 250.
12
En respuesta a una pregunta del Grupo Especial, el Canadá
dijo que había desistido de esta pretensión. (Respuesta del Canadá a la pregunta
37 del Grupo Especial después de la segunda reunión, anexo B-1.)
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