TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE AMÉRICA DEL NORTE
ARTICULO 1904
REVISIÓN ANTE UN PANEL BINACIONAL

I. INTRODUCCIÓN

Este panel se integró de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1904 del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (“TLCAN”), con el objeto de revisar la resolución final de la investigación antidumping emitida por la entonces Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, hoy Secretaría de Economía (indistintamente, “SE”), sobre las importaciones de urea, mercancía clasificada en la fracción arancelaria 3102.10.01 de la Tarifa de la Ley del Impuesto General de Importación, originarias de los Estados Unidos de América y de la Federación de Rusia, independientemente del país de procedencia, publicada en el Diario Oficial de la Federación (“DOF”) de los Estados Unidos Mexicanos (“México”) el 17 de abril de 2000 (la “Resolución Final”).

II. ANTECEDENTES

A. DE LA INVESTIGACIÓN ADMINISTRATIVA

1. Con fecha 30 de septiembre de 1998, Agro Nitrogenados, S.A. de C.V., ahora Agromex Fertilizantes, S.A. de C.V. (“AGROMEX”), solicitó a la SE el inicio de la investigación administrativa en materia de prácticas desleales de comercio internacional, en su modalidad de discriminación de precios y la aplicación del régimen de cuotas compensatorias, respecto de las importaciones de urea originarias de los Estados Unidos de América, de la Federación de Rusia y de la República de Letonia, independientemente del país de procedencia. AGROMEX manifestó que en el período comprendido del 1 de mayo de 1997 al 30 de abril de 1998, las importaciones de referencia se efectuaron en condiciones de discriminación de precios, las cuales, de acuerdo con AGROMEX, causaron daño a la producción nacional de mercancías idénticas o similares.

2. Con fecha 14 de diciembre de 1998, la SE publicó en el DOF la resolución que declaró el inicio de la investigación administrativa respecto de las importaciones de urea originarias y procedentes de los Estados Unidos de América y de la Federación de Rusia, por el período comprendido entre el 1 de mayo de 1997 y el 30 de abril de 1998. La SE desechó la solicitud de inicio de investigación respecto de las importaciones originarias de la República de Letonia.

3. Con fecha 10 de septiembre de 1999, la SE publicó en el DOF la Resolución Preliminar de la investigación administrativa de referencia, en la cual la SE determinó continuar dicha investigación sin imponer cuota compensatoria provisional alguna.

4. Con fecha 17 de abril de 2000, la SE publicó en el DOF la Resolución Final de la investigación administrativa de referencia, en la cual la SE determinó concluir dicha investigación sin imponer cuota compensatoria definitiva alguna, de acuerdo con los razonamientos que son objeto de la presente revisión (la “Resolución Final”).

B. DEL PROCEDIMIENTO DE REVISIÓN ANTE EL PANEL BINACIONAL

1. Con fecha 4 de mayo de 2000, AGROMEX presentó su solicitud de revisión de la Resolución Final por un panel binacional integrado de conformidad con el artículo 1904 del TLCAN.

2. Con fecha 5 de junio de 2000, AGROMEX presentó su Reclamación respecto de la Resolución Final (la “Reclamación”).

3. Con fechas 16, 18 y 19 de junio de 2000, la SE, Union Oil Company of California Corporation (“UNOCAL”), Promotora Nacional Agropecuaria Mexicana, S.A. de C.V. (“PRONAMEX”) y JSC Togliattiazot (“JSC”) presentaron, respectivamente, su Aviso de Comparecencia en oposición a la Reclamación de AGROMEX. Mediante diversas promociones, los participantes mencionados, así como AGROMEX, designaron a sus respectivos representantes y solicitaron su autorización y/o revocación de acceso a información confidencial en el presente procedimiento de revisión.

4. Con fecha 6 de septiembre de 2000, AGROMEX presentó su Memorial en soporte de su propia Reclamación (el “Memorial en Soporte a la Reclamación”).

5. Con fecha 13 de octubre de 2000, la SE presentó copias de la Resolución Final, del índice del expediente administrativo, y de la versión confidencial y no-confidencial del expediente administrativo.

6. Con fechas 1 y 3 de noviembre de 2000, la SE, PRONAMEX, JSC y UNOCAL presentaron, respectivamente, su Memorial en oposición a la Reclamación de Agromex (respectivamente, el “Memorial en Oposición a la Reclamación” de cada participante).

7. Con fecha 21 de noviembre de 2000, AGROMEX presentó su contestación a los Memoriales de la SE, PRONAMEX, JSC y UNOCAL (respectivamente, el “Memorial de Contestación” a cada participante).

8. Con fecha 4 de diciembre de 2000, AGROMEX y la SE presentaron el anexo de su Memorial respectivo.

9. Con fecha 6 de noviembre de 2001, este Panel Binacional emitió la Orden que señaló como fecha para la celebración de la Audiencia Pública, el 4 de diciembre de 2001. Mediante escritos posteriores, los participantes designaron a sus respectivos representantes para su intervención en la Audiencia Pública.

10. Con fecha 15 de noviembre de 2001, JSC solicitó por vía incidental la inclusión del tema en la Audiencia Pública respecto de la exclusión de las importaciones originarias de la Federación de Rusia en el presente procedimiento de revisión.

11. Con fecha 22 de noviembre de 2001, la SE solicitó por vía incidental la inclusión del tema en la Audiencia Pública respecto del criterio de revisión y las facultades del Panel Binacional.

12. Con fecha 3 de diciembre de 2001, este Panel Binacional emitió la Orden que declaró procedente la petición incidental promovida por JSC respecto a las importaciones de urea originarias de la Federación de Rusia, de acuerdo con las consideraciones referidas en el inciso III. A. de la presente Decisión.

13. Con fecha 4 de diciembre de 2001, se celebró la Audiencia Pública del presente procedimiento de revisión. En la misma Audiencia Pública, el Panel Binacional confirmó la improcedencia de la petición incidental respecto de la inclusión del tema del criterio de revisión y las facultades del Panel Binacional, al considerar que dichos temas se hallaban incontrovertidos. En la misma fecha, la SE presentó un documento en el que expuso sus intervenciones orales en la Audiencia Pública.

14. Con fecha 28 de enero de 2002, este Panel Binacional emitió la Orden que requirió a la SE a presentar cierta información referida en los numerales 54, 73 y 74 de la Resolución Final, consistentes en información presuntamente proporcionada por Petroquímica Cosoleacaque con fechas 10 de diciembre de 1999 y 28 de enero de 2000.

15. Con fecha 31 de enero de 2002, la SE presentó información en alcance a la Orden mencionada en el inciso inmediato precedente.

III. DECISIÓN

A. SOBRE LAS IMPORTACIONES ORIGINARIAS DE LA FEDERACIÓN DE RUSIA

1. Este Panel Binacional resolvió en primer lugar, el 3 de diciembre de 2001, cierta cuestión incidental relativa a la procedencia o improcedencia de la revisión bajo este procedimiento, de las importaciones de urea originarias de la Federación de Rusia, la cual consideró procedente bajo los razonamientos que se refieren a continuación.

2. Específicamente, la SE y el resto de los comparecientes en oposición a la Reclamación de AGROMEX, sostuvieron la improcedencia de la revisión por este Panel Binacional de las importaciones originarias de un país no-suscriptor del TLCAN, bajo el cual se integra y se conduce el presente procedimiento de revisión. Específicamente, la SE estableció, en su Memorial en oposición a la Reclamación de AGROMEX, lo siguiente:

“Resulta totalmente improcedente que a través del mecanismo de revisión de una resolución definitiva al amparo del Capítulo XIX del TLCAN, la reclamante pretenda que se impongan cuotas compensatorias a las importaciones originarias de la Federación de Rusia, cuando dicho país no es suscriptor del TLCAN y para un panel resultaría ilegal hacer una determinación que afectara las importaciones originarias de dicho país”. Memorial en Oposición a la Reclamación, Págs. 21-38

3. Sobre el particular, resulta incontrovertido que AGROMEX, en su carácter de Reclamante, no pretendió que este Panel Binacional extendiera su revisión respecto de las importaciones de urea procedentes de la Federación de Rusia. Específicamente, en su Memorial en contestación a los diversos de los comparecientes en oposición a su Reclamación, indicó lo siguiente:

“...es importante aclarar a este Panel, que... en el memorial de la propia Reclamante, cuando se hace mención a las importaciones de urea originarias de los Estados Unidos de América y de la Federación de Rusia, es porque se especifica en contra de quién se inició el procedimiento de discriminación de precios, es decir, únicamente se hace mención al rubro de la investigación, pero de ninguna manera se realiza una manifestación expresa en el sentido de que la intención de la Reclamante sea que el Panel revise también la Resolución Final por cuanto hace a las importaciones de urea provenientes de la Federación de Rusia...” Memorial de Contestación, Pág. 12 (énfasis añadido)

4. En este sentido, habida cuenta de que resulta incuestionable que la Reclamante AGROMEX, según su propio dicho, no solicita la inclusión de las importaciones de urea originarias de la Federación de Rusia, independientemente del país de procedencia, bajo el presente procedimiento de revisión, este Panel Binacional resolvió declarar procedente la petición incidental formulada por JSC en el sentido de que las importaciones de urea originarias de la Federación de Rusia se encuentran naturalmente excluidas del presente procedimiento de revisión.

B. SOBRE LAS FACULTADES DEL PANEL BINACIONAL

1. En segundo lugar, este Panel Binacional tuvo a su consideración cierta cuestión incidental relacionada con el alcance de sus atribuciones bajo el procedimiento de revisión establecido en el artículo 1904 del TLCAN.

2. Específicamente, la controversia surgió de la solicitud expresa de la Reclamante AGROMEX, en el sentido de que este Panel Binacional debería “decretar la nulidad lisa y llana de la Resolución Final” Memorial en Soporte a la Reclamación, pág. 9. En la misma materia, AGROMEX sostuvo literalmente la siguiente posición:

“... lo procedente jurídicamente hablando es que la decisión final del panel, se dicte en el sentido de que la propia Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, proceda a revocar en todos sus términos la resolución que se recurre y en su lugar dicte otra ajustada a derecho...” Memorial de Contestación, Pág. 45

3. Al respecto, la SE –con la adhesión de UNOCAL en el mismo sentido–, sostuvo lo siguiente:

“En este sentido es importante aclarar que los paneles no tienen facultades para anular o revocar una resolución definitiva de la autoridad investigadora. Conforme al artículo 1904.8 del TLCAN, los paneles solo pueden confirmar la resolución definitiva o devolverla para que la autoridad investigadora adopte medidas no incompatibles con su decisión...”. Memorial en Oposición a la Reclamación, Pág. 30

4. En opinión de este Panel Binacional, la aparente controversia sólo puede y debe resolverse atendiendo estrictamente a la disposición expresa del TLCAN, contenida en su
artículo 1904.8, de acuerdo con la cual este Panel Binacional “podrá confirmar la resolución [final] o devolverla a la instancia anterior con el fin de que se adopten medidas no incompatibles con su decisión.” En ese sentido, las atribuciones de este Panel Binacional se limitan exclusivamente a confirmar o devolver a la SE la Resolución Final que nos ocupa, en cuyo último caso la SE, en su carácter de Autoridad Investigadora, deberá adoptar medidas no incompatibles con la decisión de este Panel Binacional.

C. SOBRE EL CRITERIO DE REVISIÓN

1. Una última cuestión previa a los puntos en controversia respecto de la Resolución Final, versa sobre el criterio que debe aplicar este Panel Binacional para revisar aquélla.

2. La aparente controversia sobre este aspecto deriva de diversas afirmaciones de la Reclamante AGROMEX, respecto de la supuesta posibilidad que tiene un Panel Binacional para aplicar, además del criterio establecido en el Anexo 1911 del TLCAN –en la especie, el artículo 238 del Código Fiscal de la Federación (“CFF”), o cualquier ley que lo sustituya, basado solamente en el expediente–, disposiciones adicionales o supletorias al CFF. Específicamente, AGROMEX manifestó en esencia lo siguiente:

“...entre los ordenamientos violados destacan la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Acuerdo Relativo a la Aplicación del Artículo VI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994, la Ley de Comercio Exterior y su Reglamento, así como diversas disposiciones de aplicación supletoria como son el Código Fiscal de la Federación y el Código Federal de Procedimientos Civiles...” Memorial de Soporte a la Reclamación, Pág. 12

“...en las revisiones ante un panel, es procedente que se apliquen diversas disposiciones legales, y esta situación encuentra su fundamento en lo que al efecto establece el artículo 1902.1 del
TLCAN, precepto legal que de manera textual señala... [“]Se consideran disposiciones jurídicas en materia de antidumping y cuotas compensatorias, según corresponda en cada parte las leyes pertinentes, los antecedentes legislativos, las reglamentaciones, la práctica administrativa y los precedentes judiciales[”] ...es jurídicamente aceptable que el panel tome en cuenta las disposiciones legales invocadas por la Reclamante en su memorial... de tal suerte... que ... éste debe tomar en consideración todas y cada una de las disposiciones legales invocadas por la Reclamante en su memorial, para los efectos de la Resolución que en derecho proceda...” Memorial de Contestación, Págs. 14-17

3. La SE –con la adhesión de los comparecientes en oposición a la Reclamación– alegó, en esencia, que este Panel Binacional debería constreñirse al texto del artículo 1904.3 del TLCAN, que señala que “[e]l panel aplicará los criterios de revisión señalados en el Anexo 1911 [el criterio establecido en el artículo 238 del CFF, o cualquier ley que lo sustituya, basado solamente en el expediente] y los principios generales de derecho que de otro modo un tribunal de la Parte importadora aplicaría para revisar una resolución de la autoridad investigadora competente.” 

“El criterio de revisión que deben aplicar los paneles se encuentra establecido en el artículo 1904.3 del TLCAN, el cual dispone que: [“]El panel aplicará los criterios de revisión señalados en el Anexo 1911 y los principios generales del derecho...[”] A su vez, el Anexo 1911 del TLCAN establece que... [“] en el caso de México, el criterio establecido en el Artículo 238 del Código Fiscal de la Federación, o cualquier ley que lo sustituya, basándose solamente en el expediente[”].” Memorial en Oposición a la Reclamación, Pág. 26

La discusión sobre el particular incluso involucró a la supuesta “intención” de los “negociadores” del TLCAN, de incluir pretendidamente disposiciones adicionales o supletorias del CFF u otro ordenamiento. Al respecto, la SE sostuvo lo reproducido en la cita inmediata siguiente:

“... los negociadores del TLCAN no tuvieron la intención de incluir como parte del criterio de revisión alguna otra disposición del CFF, ya que si así lo hubiesen querido hacer, lo habrían señalado expresamente... ...no debe confundirse el criterio de revisión con el criterio o facultades de resolución con que cuenta una autoridad jurisdiccional como el TFF o bien el panel... ...la autoridad investigadora rechaza la aplicación supletoria de diversas disposiciones invocadas por la reclamante... ...no debemos incurrir en el error de considerar que el panel, al efectuar su revisión, es un órgano arbitral encargado del control constitucional, porque en México sólo los Tribunales del Poder Judicial de la Federación tienen esa facultad...” Memorial en Oposición a la Reclamación, Págs. 26-37

Lo anterior fue replicado por AGROMEX en el siguiente sentido:

“...A este respecto, en las revisiones ante un panel, es procedente que se apliquen diversas disposiciones legales, y esta situación encuentra su fundamento en lo que al efecto establece el artículo 1902.1 del TLCAN... En este sentido, es importante mencionar que la propia Autoridad Investigadora consiente... que el artículo 85 de la Ley de Comercio Exterior señala que a falta de disposición expresa de dicha ley en lo concerniente a los procedimientos administrativos en materia de prácticas desleales de comercio internacional se aplicará el artículo 197 del Código Fiscal de la Federación, y que a su vez el artículo 197 del Código Fiscal de la Federación, establece que a falta de disposición se aplicará supletoriamente el Código Federal de Procedimientos Civiles.. ...se demostró que los negociadores del TLCAN, sí tuvieron la intención de incluir como parte del criterio de revisión diversas disposiciones legales tal y como lo establece el artículo 1902.1 del TLCAN...” Memorial de Contestación, Págs. 10-12

4. Este Panel Binacional coincide con lo manifestado por la SE y los comparecientes en oposición a la Reclamación de AGROMEX. En opinión de este Panel Binacional, la disposición contenida en el artículo 1904.3 del TLCAN respecto del criterio de revisión que debe aplicar este Panel Binacional, no genera confusión alguna.
El contenido de dicho artículo remite expresa y únicamente al artículo 238 del CFF (o cualquier ley que lo sustituya), basado solamente en el expediente, y a los principios generales de derecho que de otro modo un tribunal de la Parte importadora aplicaría para revisar una resolución de la autoridad investigadora.

5. Bajo la disposición en comento, la única discusión posible respecto del criterio de revisión aplicable se centraría en la determinación de la forma de aplicación y el contenido de los principios generales de derecho que “de otro modo un tribunal de la Parte importadora aplicaría para revisar una resolución de la autoridad investigadora”.

6. Primero, el tribunal de México que “de otro modo” –es decir, si la Resolución Final no se estuviere ya revisando por este Panel Binacional, sino que la Reclamante hubiera optado por impugnar por la vía contenciosa administrativa– aplicaría los principios generales de derecho para revisar una resolución de la autoridad investigadora sería, en principio, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

7. Por cuanto toca a la forma en que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa aplicaría los principios generales de derecho para revisar una resolución de la autoridad investigadora, habría de estar a lo dispuesto en el artículo 14 de la Constitución Política de México, cuyo precepto se ha extendido tradicionalmente a la materia administrativa. De acuerdo con dicho artículo, “...la sentencia definitiva deberá ser conforme a la letra de la ley, y a falta de ésta se fundará en los principios generales de derecho.” Es decir, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa debería resolver, en principio, conforme a la letra de la ley, y solamente a falta de ésta aplicaría los principios generales de derecho.

8. Finalmente, sólo restaría deducir el contenido de los principios generales de derecho que, a falta de disposición expresa, aplicaría el tribunal mexicano. En este sentido, si bien su contenido puede ser variado, el propio artículo 1911 del TLCAN proporciona una lista enunciativa del tipo de principios que se incluyen bajo el concepto de referencia. Así, dicho artículo menciona que principios generales de derecho, para efectos del capítulo XIX del propio TLCAN, incluyen “principios tales como legitimación del interés jurídico, debido proceso, reglas de interpretación de la ley, cuestiones sin validez legal y agotamiento de los recursos administrativos”.

9. Por lo anterior, en opinión de este Panel Binacional, la supuesta controversia surgida respecto del criterio de revisión aplicable –en el sentido de que este Panel Binacional pueda revisar la Resolución Final con base en criterios, disposiciones u ordenamientos diferentes a los establecidos en el artículo 1904.3–, es sólo de apariencia.

10. Es opinión de este Panel Binacional, la supuesta controversia deriva, en todo caso, de una aparente confusión en la argumentación de la Reclamante, respecto de lo que constituye el criterio de revisión –al que se refiere el artículo 1904.3 del TLCAN–, en relación con los ordenamientos legales a los cuales este Panel Binacional debe atender para determinar si la Resolución Final se apegó o no a las “disposiciones jurídicas en materia de antidumping y cuotas compensatorias” de México –cuestión a la que se refiere el artículo 1904.2 del TLCAN–.

La cuestión es tan simple como lo siguiente: la forma en que un panel binacional deduce si una resolución se dictó o no conforme a las leyes de México (incluyendo todas las leyes de México, valga la redundancia), es mediante la aplicación de los criterios establecidos en el artículo 238 del CFF y los principios generales de derecho, según serían aplicados por un tribunal de México.

Así, el listado de leyes al cual remite el artículo 1904.2 (pasando por la Constitución, tratados internacionales, leyes ordinarias, etc.) no es, evidentemente, el criterio de revisión del panel, sino precisamente los ordenamientos que servirán de base para llevar a cabo la revisión.¹

11. Con base en las consideraciones anteriormente expuestas, en términos de las disposiciones del TLCAN, este Panel Binacional está obligado a determinar si la Resolución Final que nos ocupa se dictó de conformidad con las disposiciones jurídicas en materia de antidumping y cuotas compensatorias mexicanas (en términos de lo previsto en el artículo 1904 del TLCAN), aplicando para ello el criterio de revisión previsto en el artículo 238 del CFF, basado solamente en el expediente, y a falta de disposición expresa, los principios generales de derecho en la misma forma en que éstos serían aplicados por un tribunal mexicano.