TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE AMÉRICA DEL NORTE
ARTICULO 1904
REVISIÓN ANTE UN PANEL BINACIONAL

(Continuación)

D. SOBRE EL SUPUESTO CAMBIO EN LA SITUACIÓN JURÍDICA DE LA RECLAMANTE

1. A continuación este Panel Binacional debe resolver la cuestión que, en su opinión, constituye el tópico de mayor importancia en la presente revisión. La controversia se suscita, en esencia, de los siguientes razonamientos expresados por la SE en la Resolución Final:

76. Al momento de solicitar el inicio de la investigación de discriminación de precios, [AGROMEX] demostró ser productor nacional de urea y, en consecuencia, tener interés jurídico para ello. Sin embargo, al no existir actualmente –y desde hace varios meses– producción nacional de urea por las diversas razones señaladas en los puntos anteriores, no puede haber afectación a la producción nacional de mercancías idénticas o similares a las importadas, requisito indispensable para la existencia de una práctica desleal. Es decir, al no poderse considerar más como productor nacional, éste pierde su legitimación procesal activa, por lo que la investigación queda sin materia, en términos de los artículos 28, 40, 50 y 51 de la Ley de Comercio Exterior y 76 de su Reglamento, por lo que, con fundamento en los artículos 59 fracción I de la Ley de Comercio Exterior y 83 fracción II de su Reglamento, es procedente emitir la siguiente RESOLUCIÓN

77. Se concluye la investigación en materia de prácticas desleales de comercio internacional, en su modalidad de discriminación de precios sin imponer cuota compensatoria a las importaciones de urea, mercancía clasificada en la fracción arancelaria 3102.10.01 de la Tarifa de la Ley del Impuesto General de Importación, originarias de los Estados Unidos de América y de la Federación de Rusia, en virtud de que la empresa solicitante [AGROMEX] no acreditó, en el curso de la investigación, que conservó su carácter de productor nacional, hipótesis fundamental de legitimación procesal activa en la materia. Es decir, que no produce urea, lo que provoca un cambio sustancial de su situación jurídica en esta investigación.” Resolución Final, Pág. 107
 

2. AGROMEX reclama la supuesta ilegalidad de la determinación de la SE de concluir el procedimiento administrativo de investigación sin imponer cuota definitiva alguna, bajo la consideración de que, al momento de la emisión de la Resolución Final, AGROMEX había perdido el carácter de productor nacional y que, por consecuencia, carecía de legitimación procesal activa en el procedimiento de investigación.

En términos generales, AGROMEX sostiene que no existe motivación ni fundamentación legal alguna, con base en las cuales la SE pudiera haber apoyado su determinación de concluir la investigación en cuestión, de acuerdo con la supuesta carencia de legitimación procesal activa, derivada del hecho incuestionable de que al momento de la emisión Resolución Final, AGROMEX no producía urea (y en consecuencia, no se le podía considerar como “productor nacional”). En soporte a su argumento, AGROMEX destaca el hecho de que la propia SE había reconocido previamente su carácter de productor nacional, tanto en la Resolución de Inicio como en la Resolución Preliminar.

“De la trascripción del punto 75 de la Resolución Final que se recurre se desprende que la [SE] de manera por demás ilegal manifiesta que la Reclamante no tiene el carácter de productor nacional, sin que funde y motive la causa legal de tal aseveración... Dicha calidad de productor nacional se acreditó plenamente... y en los momentos procesales correspondientes. Lo anterior quedó plenamente aceptado y convalidado en el propio expediente administrativo como lo demuestra el hecho de que la Autoridad Responsable, tanto en la Resolución de Inicio, como en su Resolución Preliminar, y específicamente en el punto número 4 de ambas, otorga a la demandante el carácter de productor nacional durante el periodo investigado, requisito sine qua non para poder iniciar continuar y finalizar un procedimiento de discriminación de precios... por lo tanto, al haberse acreditado durante el periodo investigado el carácter de productor nacional de la Reclamante y de mi representada, no es procedente jurídicamente hablando que de manera por demás unilateral, arbitraria y sin fundamento legal alguno, que proceda la SECOFI a manifestar que ha perdido el carácter de productor nacional...” Memorial de Contestación, Págs. 17-18

“...la Autoridad Investigadora... concluye en el absurdo sentido de que para que se actualice la calidad de productor nacional se debe estar produciendo, situación que evidentemente es errónea. La Autoridad investigadora realiza tal aseveración sin fundamentación ni motivación alguna... no manifiesta algún precepto legal que defina expresamente que para tener la calidad de productor nacional se debe estar produciendo... en el caso que nos ocupa, la Reclamante tiene el carácter de productor nacional,

en virtud de que cuenta con la capacidad instalada para producir la mercancía de que se trata... ahora, el hecho de que la Reclamante se encuentre actualmente sin producir, se debe evidentemente... al daño que le causaron las importaciones denunciadas...” Memorial de Contestación, Págs. 19-24

3. Por su parte, la SE –con la adhesión de los comparecientes en oposición a la Reclamación de AGROMEX–, sostiene que el solicitante de la investigación administrativa debe conservar su calidad de productor nacional durante todo el curso de la investigación, inclusive hasta la emisión de la Resolución Final. Para la SE, el hecho de que AGROMEX no producía urea al momento de la conclusión de la investigación administrativa –aunado al hecho consentido de que, además, no existía ningún otro productor nacional, por lo que tampoco podía decirse que existía producción nacional–, es una explicación concluyente de que, bajo ningún supuesto, AGROMEX era o podía ser considerado productor nacional, esto es, representativo de producción nacional alguna, por lo que para la fecha de emisión de la Resolución Final, carecía de “legitimación procesal activa” en el procedimiento.

Por lo que toca al hecho de la inexistencia de producción nacional al momento de la conclusión de la investigación administrativa, la SE sostuvo durante el presente procedimiento de revisión, particularmente en sus intervenciones en la Audiencia Pública, que la inexistencia de producción nacional es determinante para concluir que “no existe bien jurídico que proteger, lo que llevó a la [SE] a la determinación de no imponer... cuotas compensatorias..., en virtud de que las mismas tienen como propósito eliminar la distorsión que existe en el mercado con motivo de una práctica desleal y así equilibrarlo, [pues] no son un castigo y tampoco pueden imponerse para proteger una producción nacional inexistente.”

“...en la resolución final publicada en el DOF el 17 de abril de 2000, se observa claramente que la SECOFI fundamentó y motivo su determinación sobre el hecho de que en la etapa final de la investigación la reclamante no mantuvo su calidad de productor nacional, requisito sine qua non en un procedimiento de esta naturaleza y que no recuperaría dicha calidad a corto o mediano plazo... Por otro lado, los puntos 75 y 76 de la resolución final...señalan específicamente los resultados del análisis de la información y argumentos. Específicamente, el punto 76 señala lo siguiente: [“]...en términos de los artículos 28, 40, 50 y 51 de la Ley de Comercio Exterior y 76 del Reglamento, por lo que, con fundamento en los artículos 59 fracción I de la Ley de Comercio Exterior y 83 fracción II de su Reglamento, es procedente emitir la siguiente resolución[”]. De lo anterior se desprende que el argumento de la reclamante en el sentido de que la resolución que se impugna, no se encuentra fundada ni motivada refiriéndose únicamente al punto 75 de la resolución que nos ocupa, resulta a todas luces infundado, doloso y esgrimido únicamente con la intención de confundir al panel... la reclamante señala que el carácter de producción nacional sólo debe conservarlos durante el periodo de investigación... la afirmación en el sentido de limitarla únicamente al periodo de investigación, resulta contraria al espíritu y naturaleza de las prácticas desleales de comercio internacional... por simple lógica y atendiendo al significado de la palabra productor y producción, de acuerdo con el Diccionario de la Lengua Española y de la Enciclopedia del Idioma de Martín Alonso, resulta evidente a todas luces que, la calidad de productor, solamente se conserva produciendo...Interpretar “productor nacional” de un modo que no describa a la persona que produce y si a la que produjo, llevaría al absurdo de dejar sin objeto ni materia las revisiones anuales y exámenes (quinquenales)...la reclamante reconoce y coincide con el criterio de la Autoridad Investigadora cuando señala que el mantener la calidad de productor nacional es un requisito sine qua non para poder iniciar, continuar y finalizar un procedimiento sobre practicas desleales de comercio internacional. Por último y por si los argumentos vertidos no fueran suficientes, cabe señalar que la reclamante no presenta información, argumentos y pruebas acerca de si durante la investigación recuperó la calidad de productor nacional...” Memorial en Oposición a la Reclamación, Págs. 39-54 (énfasis en el original).

“...Una vez que se presentó la ausencia de producción y con ello un cambio en la situación jurídica de la reclamante, la determinación de la Autoridad Investigadora fue la única procedente, esto es, en el sentido de no imponer cuotas compensatorias. Por otro lado y suponiendo sin conceder que el argumento de la reclamante fuera cierto, se llegaría al absurdo de dejar sin efectos artículos como el 99 párrafo primero del RLCE, que contienen disposiciones por las cuales en un momento dado y como resultado de una investigación en la que no se demuestre la existencia de producción nacional, se eliminan cuotas compensatorias: [“]En los términos del artículo 68 de la Ley, la Secretaría revisará las cuotas compensatorias definitivas con motivo de un cambio de las circunstancias por las que se determinó la existencia de discriminación de precios ,o, en su caso, de la subvención[”]. Como referencia de algunas resoluciones recientes en las cuales se han eliminado las cuotas compensatorias definitivas por ausencia de producción nacional, tenemos los casos siguientes: florfenicol y sulfato de gentamicina (revisiones), clorhidrato de procaina y clorhidrato de l-cisteina (coberturas)...” Memorial en Oposición a la Reclamación, Pág. 104

4. La primera cuestión por resolver tiene que ver con el concepto de “productor nacional”. En principio, es necesario determinar si dicho concepto existe en la Ley de Comercio Exterior (“LCE”), su Reglamento u otro ordenamiento aplicable, como un término jurídico inequívoco, cuya definición, alcance y contenido esté precisado en la propia ley.

5. El artículo 40 de la LCE se refiere expresamente al término “producción nacional”. Entre otras cosas, señala que para los efectos de dicho ordenamiento, la expresión “producción nacional” se entenderá “en el sentido de abarcar, cuando menos, el 25% de la producción nacional de la mercancía de que se trate”. La referencia al término “producción nacional” es indispensable en relación con el artículo 50 de la propia LCE, que establece el supuesto del inicio de una investigación administrativa a instancia de parte. Al respecto, dispone que “[l]a solicitud a petición de parte podrá ser presentada por las personas físicas o morales productoras”, y que “[l]os solicitantes deberán ser representativos de la producción nacional, en los términos del artículo 40 [de la LCE]...”

Por su parte, el artículo 60 del Reglamento de la LCE señala que “[l]os solicitantes a que se refiere el artículo 50 de la [LCE], deberán probar que representan cuando menos al 25% de la producción nacional de la mercancía de que se trate.” El artículo 63 del citado Reglamento, señala entre otras que “[p]ara la determinación de la existencia de daño, la [SE] deberá evaluar el impacto de las importaciones investigadas sobre la producción nacional total, o sobre aquellos productores nacionales cuya producción conjunta constituya la parte principal de la producción nacional total de la mercancía de que se trate... La [SE] deberá asegurarse de que la determinación de daño correspondiente sea representativa de la situación de la producción nacional total. Para el efecto, la [SE] deberá allegarse de la información necesaria de los productores nacionales no solicitantes y estos últimos deberán presentar a la [SE] la información que se les requiriere”.

En ausencia de precedentes judiciales u otras disposiciones que definan a dicho concepto, las disposiciones en comento parecen ser las expresiones más claras del término “productor nacional”. En atención estrictamente al texto de la ley, este Panel Binacional advierte en primer lugar, que el término se emplea en relación directa con el criterio de representatividad que una persona goza respecto de lo que la ley define como producción nacional.

6. Este Panel Binacional considera que en el contexto global de la LCE, el término de “productor nacional” no puede ni debe constreñirse exclusivamente a las personas que en un momento dado –como puede ser el momento de la emisión de una resolución final en una investigación administrativa– se encuentran efectivamente produciendo de hecho.

En opinión de este Panel Binacional, y según se abunda en el párrafo 20 de esta Decisión, la noción de que sólo se puede ser “productor nacional” si se encuentra produciendo de hecho, llevaría al absurdo de concluir que la LCE o en general, las leyes antidumping o de cuotas compensatorias de México, toleran o alientan la existencia de prácticas desleales que, si son lo suficientemente dañinas, pueden haber anulado a los productores nacionales antes de la emisión de la resolución final en una investigación administrativa, lo cual, en aparente consecuencia, dejaría a la SE sin posibilidad de sancionar el daño producido por dicha práctica desleal.

Ese no parece ser el sentido de la ley. Piénsese, por ejemplo, en el caso del agro mexicano. Bajo la interpretación sugerida por la SE y los comparecientes en oposición a la Reclamación de AGROMEX, la ley mexicana sería insuficiente para proteger debidamente, entre otros, a los productores del campo mexicano, los cuales interrumpen su producción entre la terminación de un ciclo agrícola y la iniciación del siguiente.

De hecho, es importante hacer notar que durante la Audiencia Pública, los propios representantes de la SE reconocieron que es posible mantener el carácter de productor nacional a pesar de que la producción se encuentre interrumpida –como puede ser a consecuencia de la realización de prácticas desleales de comercio internacional–:

“...quisiera dejar en claro que no es nuestra interpretación el hecho de que si a causa de una práctica desleal de comercio deja de producir aquél que nos solicitó el inicio de una investigación, automáticamente ésta se abandona para efectos prácticos. El hecho en el caso que nos ocupa, es de que el solicitante no pudo demostrar que podía continuar en el corto o mediano plazo, o reiniciar su producción y, por lo tanto, mantener el carácter o constituir la producción nacional a la cual protege el sistema antidumping mexicano...” Trascripción de la Audiencia Pública (s/p) (énfasis añadido)

Asimismo, la SE manifestó:

“Sí, en esta hipótesis distinta, diríamos que la autoridad además escucharía y revisaría los argumentos que proveyeran los importadores y exportadores para tomar su decisión en ese caso hipotético. Y si hubiera necesidad de que la autoridad investigadora realizara otro tipo de requerimientos o diligencias para tomar su decisión, en ese caso hipotético, así lo haría. Como sucedió en este caso, en que se escucharon las opiniones, los argumentos y se buscaron evidencias para tomar la decisión. Entonces, insistiríamos en que la decisión de la Autoridad, en éste y en el caso hipotético que plantea, es a través de esa combinación de elementos, y no del simple hecho de que se pare o se detenga la producción...” Trascripción de la Audiencia Pública (s/p) (énfasis añadido)

7. En el caso que nos ocupa, resulta que en la Resolución Final la SE no fundó ni motivó adecuadamente por qué la Reclamante “dejó de tener el carácter de productor nacional”. Una fundamentación y motivación adecuada requiere en este caso, que la SE funde y motive el razonamiento o la teoría que distingue el caso en el que un productor nacional mantiene tal carácter aunque no esté produciendo, del caso en el que no mantiene dicho carácter precisamente porque no se encuentra produciendo.

En consecuencia, este Panel Binacional expresa que una determinación adecuada del alcance del término “productor nacional”, debe tomar en cuenta la totalidad de elementos obtenidos a lo largo de una investigación con respecto a la capacidad del solicitante (u otros participantes) para producir los bienes idénticos o similares materia del procedimiento, pues ello parece en efecto acorde con el propósito expreso de la LCE según se establece en su propio artículo 1, en tanto que una interpretación contraria no lo es.

8. Ahora bien, la cuestión de fondo consiste en determinar si la SE fundó y motivó correctamente su resolución de concluir la investigación administrativa sin imponer cuota compensatoria alguna, con base en el razonamiento de que AGROMEX había perdido durante el curso de la investigación su carácter de productor nacional y, por ende, su “legitimación procesal activa”, así como si ello en efecto produce el resultado de dejar al procedimiento en materia de prácticas desleales de comercio internacional “sin materia”.

9. En primera instancia, este Panel Binacional ha debido analizar el concepto de la legitimación procesal activa, a efecto de determinar si la motivación expresada por la SE, en aplicación de los preceptos legales en los cuales presuntamente se funda la Resolución Final, en efecto corresponden a aquélla.

10. En términos generales, la naturaleza de la legitimación procesal activa, identificada también en nuestro sistema jurídico como legitimación ad procesum, no está controvertida por los participantes. En esencia, todos los participantes coinciden en que la legitimación procesal activa ad procesum corresponde a la aptitud de la que goza una parte en un juicio para excitar la actuación del órgano jurisdiccional que ha de dirimir la controversia. No obstante, los participantes sí controvirtieron el alcance y la forma de aplicación de dicha institución en el procedimiento administrativo que nos ocupa.

11. La postura de AGROMEX a este respecto fue, en términos generales, que la legitimación procesal activa debe entenderse referida a la legitimación de la que debe gozar un solicitante únicamente al momento de la solicitud de inicio de una investigación administrativa a instancia de parte. En otras palabras, AGROMEX sostuvo que la legitimación procesal activa únicamente debe acreditarse al momento de la iniciación del procedimiento, y no durante el resto.

“...La Autoridad Investigadora, argumenta erróneamente que al caso se actualizó un cambio de situación jurídica de la Reclamante, por actualizarse una supuesta falta de legitimación procesal activa...al no acreditar la solicitante en el curso de la investigación la conservación del carácter de productor nacional, hipótesis fundamental de legitimación procesal activa en la materia, en virtud de no producir urea... De la lectura del punto 77 de la resolución recurrida se desprende el actuar ilegal de la Autoridad Investigadora, toda vez que dicha resolución no se encuentra debidamente fundada ni motivada, ya que únicamente se limita a decir que se actualiza al caso la hipótesis fundamental de legitimación procesal activa en la materia, sin mencionar cuál es el supuesto precepto legal de la materia que establece en que consiste la legitimación procesal activa y si es procedente que la misma se actualice al caso concreto. Es decir, la legitimación procesal activa como la define la propia Autoridad Investigadora, es un principio general de derecho, y por lo tanto no es una hipótesis fundamental en la materia, ya que la legitimación procesal activa como tal, debe entenderse como la potestad legal para acudir al órgano jurisdiccional con la petición de que se inicie la tramitación del juicio o de una instancia, situación que a todas luces quedó plenamente acreditada... con el simple hecho de admitir la denuncia del promovente y acreditar su personalidad se consiente la existencia y acreditación de legitimación procesal activa ad procesum...” Memorial de Soporte a la Reclamación, Págs. 30-49.

12. Por su parte, el argumento de la SE, aunado al de los comparecientes en oposición a la Reclamación de AGROMEX, sostiene lo contrario, y sostiene que la legitimación procesal activa, por naturaleza, exige ser acreditada durante todo el curso del procedimiento, y no únicamente a su inicio.

”...es claro que la reclamante perdió su calidad de productor nacional en la etapa final de la investigación sin posibilidad de recuperarla a corto o mediano plazo y, por tanto, la legitimación procesal activa...la legitimación procesal se compone de dos elementos esenciales: la legitimación procesal activa o ad procesum y la legitimación procesal causal o “ad causam”. La primera es requisito esencial para que proceda un juicio y debe acreditarse durante todo el proceso... La segunda es requisito esencial para que el juzgador pronuncie sentencia favorable...dado el cambio de la situación jurídica de la reclamante al no acreditar en la etapa final de la investigación su calidad de productor nacional, la autoridad investigadora aplicó correctamente el concepto de legitimación procesal activa en su resolución final ...” Memorial en Oposición a la Reclamación, Págs. 57-71

13. En principio, este Panel Binacional se inclinaría a sostener que la legitimación procesal activa, como tal, debe mantenerse durante todo el curso de un juicio. No obstante, la opinión de este Panel Binacional es que la discusión sobre la forma de aplicación de la legitimación procesal activa, en la forma en que la han planteado los participantes, no tiene cabida en el procedimiento administrativo en materia de prácticas desleales de comercio internacional, como es el caso que nos ocupa.

14. Las razones son varias, pero todas ellas atienden a la propia naturaleza, por una parte, de lo que en nuestro sistema jurídico se conoce y entiende como legitimación procesal activa y, por otra, del procedimiento administrativo en materia de prácticas desleales de comercio internacional.

15. En primer lugar, el concepto de legitimación procesal activa está referido necesariamente a la existencia de un juicio, esto es, a derechos en controversia que se cuestionarán durante el juicio. Empleando las mismas palabras que ha utilizado la Suprema Corte de Justicia de la Nación al respecto, la legitimación en el proceso “se produce cuando la acción es ejercitada en el juicio por aquel que tiene aptitud para hacer valer el derecho que se cuestionará...” Así puede leerse en la siguiente tesis de jurisprudencia en cita:

“LEGITIMACIÓN PROCESAL ACTIVA. CONCEPTO. Por legitimación procesal activa se entiende la potestad legal para acudir al órgano jurisdiccional con la petición de que se inicie la tramitación del juicio o de una instancia. A esta legitimación se le conoce con el nombre de ad procesum y se produce cuando el derecho que se cuestionará en el juicio es ejercitado en el proceso por quien tiene aptitud para hacerlo valer, a diferencia de la legitimación ad causam que implica tener la titularidad de ese derecho cuestionado en el juicio. La legitimación en el proceso se produce cuando la acción es ejercitada en el juicio por aquel que tiene aptitud para hacer valer el derecho que se cuestionará, bien porque se ostente como titular de ese derecho o bien porque cuente con la representación legal de dicho titular. La legitimación ad procesum es requisito para la procedencia del juicio, mientras que la ad causam, lo es para que se pronuncie sentencia favorable.

Revisión fiscal 80/83. Seguros América Banamex, S.A. 17 de octubre de 1984. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: Eduardo Langle Martínez. Ponente: Carlos del Río Rodríguez. Secretaria: Diana Bernal Ladrón de Guevara.

Amparo en revisión (reclamación) 1873/84. Francisco Toscano Castro. 15 de mayo de 1985. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: Fausta Moreno Flores. Ponente: Carlos de Silva Nava. Secretario: Jorge Mario Montellano Díaz.

Queja 11/85. Timoteo Peralta y coagraviados. 25 de noviembre de 1985. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: Manuel Gutiérrez de Velasco. Ponente: Carlos de Silva Nava. Secretario: Jorge Mario Montellano Díaz.

Amparo en revisión 6659/85. Epifanio Serrano y otros. 22 de enero de 1986. Cinco votos. Ponente: Carlos de Silva Nava. Secretario: Jorge Mario Montellano Díaz.

Amparo en revisión 1947/97. Néstor Faustino Luna Juárez. 17 de octubre de 1997. Cinco votos. Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Secretaria: Adela Domínguez Salazar.

Tesis de jurisprudencia 75/97. Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada del tres de diciembre de mil novecientos noventa y siete, por unanimidad de cinco votos de los Ministros Juan Díaz Romero, Mariano Azuela Güitrón, Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Guillermo I. Ortíz Mayagoitia y presidente Genaro David Góngora Pimentel.

Novena Época; Instancia: Segunda Sala; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo: VII, Enero de 1998; Tesis: 2a./J. 75/97; Página: 351” (énfasis añadido)

16. Ahora bien, la naturaleza del procedimiento administrativo en materia de prácticas desleales de comercio internacional, no es la misma que la de un juicio. No existe controversia alguna, ni tampoco un procedimiento seguido en forma de juicio en el que la SE actúe con una función jurisdiccional, ni mucho menos podría decirse que actúa como una parte. La SE actúa estrictamente en cumplimiento de atribuciones de naturaleza administrativa que no generan derechos a los particulares.

17. Esta cuestión es fundamental. En un juicio, existe un derecho (o presunto derecho) de un particular que se cuestionará en dicho juicio. En protección de los principios de economía procesal y de seguridad jurídica, inter alia, evidentemente interesa al proceso mismo, que la persona que ejercita la acción sea la persona apta para actuar durante todo el transcurso del juicio, pues es precisamente su derecho (o presunto derecho) el que se cuestiona en el juicio, y sobre el cual resolverá el juzgador para dirimir la controversia (sea que lo declare, sea que lo constituya).


18. Por el contrario, en el procedimiento administrativo en materia de prácticas desleales de comercio internacional, que incluso puede iniciarse de oficio, no existen derechos de particulares en controversia. Puede ocurrir, en efecto, que el procedimiento se inicie a instancia de un solicitante, pero ello no significa que dicho solicitante se convierta en “parte” del procedimiento, en el sentido de que el procedimiento adquiera la forma de juicio, o en el sentido de que cualesquiera derechos del solicitante estén en cuestión, o con base en ellos deba resolverse controversia alguna.²

En apoyo a lo anterior, el Poder Judicial de la Federación ha destacado en la siguiente tesis, la naturaleza de interés público que guarda el procedimiento administrativo en materia de prácticas desleales de comercio internacional, en el que no puede hablarse de actores o demandados (luego entonces, no puede hablarse de la legitimación procesal activa o pasiva).

“CUOTAS COMPENSATORIAS DETERMINADAS POR LA SECRETARÍA DE COMERCIO Y FOMENTO INDUSTRIAL AL EMITIR RESOLUCIÓN DEFINITIVA EN EL PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN SOBRE PRÁCTICAS DESLEALES EN COMERCIO INTERNACIONAL. SON DE APLICACIÓN GENERAL PARA TODOS LOS IMPORTADORES O CONSIGNATARIOS DE LAS MERCANCÍAS A QUE SE REFIERA LA RESOLUCIÓN, CON INDEPENDENCIA DE QUE HAYAN INTERVENIDO EN LA INVESTIGACIÓN RESPECTIVA O NO. Las cuotas compensatorias a que alude la Ley de Comercio Exterior, se aplican una vez que se lleva a cabo el procedimiento de investigación en materia de prácticas desleales en comercio internacional, el que se inicia de oficio o a solicitud de parte, como lo ordena el artículo 49 de dicho ordenamiento; así, el procedimiento en materia de prácticas desleales en comercio internacional, se encuentra comprendido en los numerales 49 a 60, donde se prevé el momento en que se inicia la investigación, estableciéndose que al final la resolución puede determinar cuotas compensatorias de forma provisional (artículo 57), o determinar cuotas compensatorias definitivas, pudiendo incluso tal resolución revocar la cuota compensatoria provisional, o declarar por concluida la investigación sin imponer cuota compensatoria (artículo 59). Por otra parte, de conformidad con el artículo 89 de la Ley de Comercio Exterior, las cuotas compensatorias determinadas por la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, son obligatorias a partir del día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación; por consiguiente, desde esa fecha, los importadores o sus consignatarios estarán obligados a calcular en el pedimento de importación correspondiente, los montos de las cuotas provisionales o definitivas, que deberán pagar junto con los impuestos al comercio exterior. Ello evidencia que las cuotas compensatorias determinadas por la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, una vez emitida la resolución final en el procedimiento de investigación sobre prácticas desleales, tienen carácter obligatorio para todos los importadores o consignatarios de la mercancía, que estén en el supuesto, al publicarse en el Diario Oficial de la Federación la resolución correspondiente; es decir, que resulta irrelevante que al particular a quien se apliquen las cuotas compensatorias, haya participado en la investigación aludida o no, pues como ya se ha precisado, el artículo 89 de la Ley de Comercio Exterior es terminante al establecer que los importadores o sus consignatarios deberán autoaplicarse las citadas cuotas, sin perjuicio de que la autoridad aduanera proceda a su aplicación, cuando aquello no ocurra. Refuerza la consideración anterior, el hecho de que la investigación que sobre prácticas desleales en comercio internacional realiza la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, no constituye un procedimiento para "resolver casos particulares", sino que se trata de una indagatoria de interés público que tiene por objeto la protección de la producción nacional frente a prácticas de comercio que resulten nocivas para la misma, mediante esa investigación y con la imposición de las cuotas compensatorias respectivas, se tutela el interés de todos los productores y no derechos de particulares, por eso no hay actores ni demandados, sino que el procedimiento puede iniciarse con una denuncia o de oficio.

TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL SEXTO CIRCUITO.

Revisión fiscal 393/99. Subadministrador de lo Contencioso "1" de la Administración Local Jurídica de Ingresos de Puebla. 6 de julio de 2000. Unanimidad de votos. Ponente: Francisco Javier Cárdenas Ramírez. Secretaria: Luz Idalia Osorio Rojas.

Novena Época, Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XII, Septiembre de 2000, Tesis VI.A. 79 A, Página 736” (énfasis añadido)

19. En todo caso y con base en lo expuesto, resulta que el requisito del porcentaje de representatividad respecto de la producción nacional, según lo exige la LCE y su Reglamento, podría llamarse –si hubiera que llamarlo de alguna manera– un mero requisito de procedibilidad para el inicio del procedimiento a instancia de un solicitante.

Tan esto es así, que el Poder Judicial de la Federación ha sostenido explícitamente, en diversas resoluciones, la independencia de la solicitud del inicio del procedimiento en materia de prácticas desleales de comercio internacional, respecto del procedimiento mismo.

De acuerdo con la interpretación de nuestros tribunales federales, el solicitante de una investigación es, si acaso, un mero coadyuvante de la investigación –que implica que tiene un derecho adjetivo para ofrecer información y pruebas–, pero de ninguna manera se le puede considerar “parte” –en el sentido de un juicio–, cuyos derechos se hallen en controversia, o de la cual dependa, de manera alguna, el desarrollo y la conclusión del procedimiento mismo. Así se puede confirmar de la sola lectura del siguiente precedente:

“SECRETARIA DE COMERCIO Y FOMENTO INDUSTRIAL. AMPARO IMPROCEDENTE CONTRA LAS RESOLUCIONES DEFINITIVAS PRONUNCIADAS POR LA, EN MATERIA DE DUMPING. APLICACION DE LA FRACCION V, DEL ARTÍCULO 73 DE LA LEY DE AMPARO. Cuando se reclame a través del juicio de amparo resoluciones definitivas pronunciadas por la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial en materia de dumping, así como violaciones al procedimiento administrativo respectivo, dicho juicio resulta improcedente, porque con las mismas no se afectan los intereses jurídicos del gobernado. En efecto, de la lectura relacionada del articulado de la ley y reglamento relativos a la materia sobre la que versa este asunto, se desprende que dichas disposiciones prevén, respecto de la investigación sobre prácticas desleales de comercio internacional, un procedimiento administrativo en el que los denunciantes figuran como meros acusadores, pues si bien es cierto que los artículos 10 de la Ley Reglamentaria del artículo 131 constitucional en materia de comercio exterior y 13 del Reglamento Contra Prácticas Desleales de Comercio Internacional, establecen que las personas físicas o morales productoras de mercancías idénticas o similares a aquellas que se estén importando o pretendan importarse en condiciones de prácticas desleales (representantes de cuando menos el 25% de la producción nacional de dichas mercancías), podrán denunciar a la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial los hechos que puedan constituir dumping, y que el artículo 27 del citado reglamento estatuye que durante el período que dure la investigación las partes que hubieren acreditado su interés en el resultado de la misma podrán ofrecer toda clase de pruebas con excepción de la confesional o aquellas que atenten contra el orden público, la moral o las buenas costumbres, ello no implica en manera alguna que de la participación de los denunciantes en dicho procedimiento derive en su favor algún derecho tendiente a la determinación de la cuota compensatoria que en su caso se fije, ni mucho menos que ésta le genere beneficio alguno para que se sienta afectado por su modificación; por el contrario, se trata, como se dijo, de un procedimiento en el que la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, ya sea de oficio o a través de una denuncia, es la única encargada de investigar y determinar la existencia o inexistencia de dumping, esto es, de la práctica desleal de comercio internacional consistente en la importación al mercado nacional de mercancías extranjeras a un precio inferior a su valor normal; pues debe decirse que la intención original del legislador, al emitir la ley de la materia, no fue la de favorecer los intereses particulares de una persona física o moral determinada, sino de regular y promover el comercio exterior la economía del país, la estabilidad de la producción nacional o de realizar cualquier otro propósito similar en beneficio del mismo (del país), según lo dispone el artículo 1o. de la Ley Reglamentaria del artículo 131 constitucional en materia de comercio exterior. Tanto se reduce el papel del denunciante a un mero acusador en el procedimiento de referencia, que una vez presentada la denuncia respectiva (ya sea que se admita en sus términos o se mande aclarar), o constatada por parte de la Secretaría de Comercio la realización de importaciones en condiciones de prácticas desleales, dicha dependencia se avoca a la investigación respectiva, para lo cual, dentro de un término de cinco días hábiles, dicta resolución provisional determinando, si procede, la cuota compensatoria que corresponda (artículo 11 de la ley); dentro de un plazo de treinta días, contados a partir del día en que surta efectos la resolución provisional, ésta deberá ser confirmada, modificada o revocada según proceda con base en lo aportado por quienes efectuaron la importación o pretendan realizarla; declara el inicio del procedimiento de investigación; recibe pruebas y ordena desahogar las que estime pertinentes y, finalmente, dicta resolución definitiva (artículos 12 y 13 de la ley
de la materia). Por lo tanto, el hecho de que las disposiciones de las que emana el acto reclamado, concretamente los artículos 13 de la ley y 27 del reglamento establezcan que los denunciantes o productores nacionales puedan ofrecer toda clase de pruebas salvo las que en el segundo de dichos preceptos se prohiben, solamente significa que tales personas físicas o morales actúan, en todo caso, como coadyuvantes de la autoridad administrativa para la determinación de si existe o no práctica dumping. En razón de lo anteriormente expuesto, es evidente que no depara perjuicio del hecho de que se admitan pruebas por la autoridad responsable, en virtud de que la actuación de la hoy quejosa en el procedimiento de referencia únicamente se concretó a poner en conocimiento de la autoridad competente los hechos que consideró constituían práctica desleal. Otro elemento más que corrobora el criterio de que las resoluciones definitivas en materia de dumping no afectan los intereses jurídicos de los denunciantes, es el relativo a la naturaleza de las cuotas compensatorias que determina la autoridad que en principio son una contribución impuesta a las personas físicas o morales que introduzcan mercancías al territorio nacional en condiciones de prácticas desleales de comercio internacional (artículo 35 fracción I, punto c, de la Ley Aduanera), y cuya finalidad consiste en reprimir, disuadir o desalentar importaciones que impliquen dichas prácticas desleales, además de que son aplicables independientemente del arancel que corresponda a la mercancía de que se trate, traduciéndose en una medida de regulación o restricción a la importación de productos, pues se pretende que no se afecte la estabilidad de la producción nacional o se obstaculice el establecimiento de nuevas industrias o el desarrollo de las existentes (artículos 1o. y 8o. de la ley). En tal virtud, es evidente que la facultad de imponer cuotas compensatorias y su percepción es propia y exclusiva del Estado y no de los particulares, por lo que su modificación, revocación o confirmación es un acto que tan sólo afecta al propio Estado, o en todo caso a los importadores de mercancías en condiciones de práctica desleal porque es sobre quienes recae la cuota compensatoria correspondiente, pero de ninguna manera a los productores nacionales por las consideraciones anteriormente precisadas.

CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.

Amparo en revisión 334/92. Fibras Sintéticas, S. A. de C. V. 14 de mayo de 1992. Unanimidad de votos. Ponente: José Méndez Calderón. Secretario: Benito Alva Zenteno.

Octava Epoca, Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa Del Primer Circuito, Semanario Judicial de la Federación, Tomo X, Diciembre de 1992, Página 363. (énfasis añadido)
 

20. Con base en lo anterior, este Panel Binacional no coincide con la opinión de los participantes en oposición a la Reclamación de AGROMEX, en el sentido de que la pérdida del carácter de productor nacional de AGROMEX –que según la SE, produce la pérdida de su “legitimación procesal activa”– en el momento de la emisión de la Resolución Final que ahora se revisa, actualice en efecto supuesto alguno previsto en las disposiciones legales mencionadas en la Resolución Final que ahora se revisa, con base en las cuales la SE fundó pretendidamente la resolución que nos ocupa, o de otra manera, deje “sin materia” al procedimiento en materia de prácticas desleales de comercio internacional.

21. Por otra parte, este Panel Binacional no deja pasar inadvertidas las apreciaciones de la SE vertidas en el curso de la presente revisión, en el sentido de que “no habiendo producción nacional al momento de la emisión de la Resolución Final, no existe bien jurídico que proteger”, así como el soporte de dicho argumento se funde o pueda fundarse en la supuesta imposibilidad del solicitante –real o no, demostrable o no– de producir nuevamente “en el corto o mediano plazo”, según los alegatos expuestos por la SE durante la Audiencia Pública:

“...es conveniente mencionar que la autoridad investigadora al momento de emitir su resolución final no podía imponer cuotas compensatorias sobre un producto que no se produce en el país y tampoco existían indicios de que fuera a reanudarse la producción nacional a corto o medianos plazos.” Trascripción de la Audiencia Pública s/p

Al igual que ocurre con el razonamiento de la “legitimación procesal activa” en el procedimiento administrativo en materia de prácticas desleales de comercio internacional, este Panel Binacional no ha hallado disposiciones legales algunas sobre las cuales pudieran fundarse las aseveraciones mencionadas, en el sentido de que la producción nacional deba estar presente al momento de la emisión de la resolución final en un procedimiento en materia de prácticas desleales de comercio internacional, o de que su conclusión dependa, de manera alguna, de las posibilidades de una parte solicitante de producir o no la mercancía en cuestión, en el corto, mediano o cualesquiera otros plazos.

De hecho, la sola sugerencia de que pudiera determinarse la conclusión de un procedimiento con base en dicha posibilidad o imposibilidad a cargo de un solicitante, parece implicar que la suerte del procedimiento está en función de un derecho sustantivo del solicitante. Tal como se ha expuesto, no existe tal derecho en favor de ningún participante.

Por otra parte, el concepto de “producción nacional” puede tener, ciertamente, un contenido temporal (puede decirse, en efecto, que la producción nacional es la que existe). Pero, sin embargo, no existe ninguna disposición en la LCE, su Reglamento u otro ordenamiento en conocimiento de este Panel Binacional, de la cual resulte que el daño o la amenaza de daño derivado de una práctica desleal de comercio internacional, deba producirse, haberse producido o continuarse produciendo, todavía, durante o en el momento mismo de la emisión de una resolución final de un procedimiento en materia de prácticas desleales de comercio internacional, para que la SE esté en posibilidad de imponer cuotas compensatorias a las importaciones que hubieran producido el daño o la amenaza de daño.

En realidad, a esto se reduce el argumento de la SE al afirmar que no habiendo producción nacional al momento de la emisión de la resolución final, no existe en consecuencia bien jurídico que proteger, y por lo tanto cuota compensatoria que imponer.

En sí mismo, este razonamiento resulta peligroso no sólo porque no encuentra fundamento legal para sostenerse –basta leer el artículo 1 de la LCE, cuyo objeto es mucho más amplio que la sola protección de la producción nacional existente–, sino porque equivaldría a convalidar la noción de que una práctica de comercio desleal llevada a cabo a tal extremo, con tal eficacia que fuera capaz de exterminar a la producción nacional durante el curso de una investigación administrativa, sería suficiente para captar el mercado nacional de forma definitiva, y evadir así toda posibilidad futura de imposición de cuotas compensatorias en beneficio de nueva industria nacional, bajo el tecnicismo de que “en el momento de la conclusión de la investigación administrativa, ya no existía producción nacional que proteger.”

De hecho, nuevamente en cita, en lo conducente, de la tesis que se destacaba con anterioridad, el Poder Judicial de la Federación ha interpretado que los procedimientos administrativos en materia de prácticas desleales de comercio internacional, se instauran no sólo con la finalidad de proteger a la producción nacional existente, sino también a la industria futura.

“SECRETARIA DE COMERCIO Y FOMENTO INDUSTRIAL. AMPARO IMPROCEDENTE CONTRA LAS RESOLUCIONES DEFINITIVAS PRONUNCIADAS POR LA, EN MATERIA DE DUMPING. APLICACION DE LA FRACCION V, DEL ARTÍCULO 73 DE LA LEY DE AMPARO. .... Otro elemento más que corrobora el criterio de que las resoluciones definitivas en materia de dumping no afectan los intereses jurídicos de los denunciantes, es el relativo a la naturaleza de las cuotas compensatorias que determina la autoridad que en principio son una contribución impuesta a las personas físicas o morales que introduzcan mercancías al territorio nacional en condiciones de prácticas desleales de comercio internacional (artículo 35 fracción I, punto c, de la Ley Aduanera), y cuya finalidad consiste en reprimir, disuadir o desalentar importaciones que impliquen dichas prácticas desleales, además de que son aplicables independientemente del arancel que corresponda a la mercancía de que se trate, traduciéndose en una medida de regulación o restricción a la importación de productos, pues se pretende que no se afecte la estabilidad de la producción nacional o se obstaculice el establecimiento de nuevas industrias o el desarrollo de las existentes (artículos 1o. y 8o. de la ley)...

CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.

Amparo en revisión 334/92. Fibras Sintéticas, S. A. de C. V. 14 de mayo de 1992. Unanimidad de votos. Ponente: José Méndez Calderón. Secretario: Benito Alva Zenteno.

Octava Epoca, Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa Del Primer Circuito, Semanario Judicial de la Federación, Tomo X, Diciembre de 1992, Página 363.” (énfasis añadido)

22. Por lo anteriormente expuesto, este Panel Binacional resuelve la procedencia de la reclamación aducida, en el sentido de que la Resolución Final carece de la motivación y fundamentación que soporten la determinación de la SE para concluir la investigación administrativa de referencia, sobre la base de que ésta quede o pueda quedar “sin materia”, derivada de circunstancias atinentes a la solicitante, incluyendo la supuesta falta de “legitimación procesal activa” en el momento de la emisión de la Resolución Final, lo que en efecto afectó las defensas de la Reclamante y trascendió en el sentido de la resolución, según lo dispuesto en la fracción II del artículo 238 del Código Fiscal de la Federación.