ORGANIZACIÓN MUNDIAL DEL COMERCIO
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WT/DS70/RW
9 de mayo de 2000
(00-1750) |
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Original: inglés |
CANADÁ - MEDIDAS QUE AFECTAN A LA
EXPORTACIÓN DE AERONAVES CIVILES
Recurso del Brasil al párrafo 5 del artículo 21 del ESD
Informe del Grupo Especial
(Continuación)
i) Contenido sustantivo de la Directriz de Política
5.141 Tras haber confirmado el enfoque que hemos adoptado para decidir si una
determinada transacción puede beneficiarse de la protección especial del segundo
párrafo del punto k), procedemos a examinar la cuestión principal que se plantea
en la presente diferencia con respecto a Cuenta del Canadá, en concreto si la
Directriz de Política es suficiente para asegurar que las futuras transacciones
financieras de Cuenta del Canadá en el sector de las aeronaves de transporte
regional reunirán las condiciones necesarias para poder beneficiarse de la
protección especial, con lo que se habrá puesto fin a las subvenciones a la
exportación prohibidas de Cuenta del Canadá. Observamos, en primer lugar, que el
análisis necesario a tal fin que hemos descrito debe realizarse caso por caso.
Por ello, sólo en un grado limitado podemos llegar en este momento a una
apreciación definitiva de si una transacción futura de Cuenta del Canadá en el
sector de las aeronaves de transporte regional reunirá las condiciones
necesarias para poder beneficiarse de la protección especial del segundo párrafo
del punto k).
5.142 No obstante, una vez dicho esto, recordamos que, en opinión del Brasil,
"la carga mínima que corresponde al Canadá consiste en explicar con cierta
precisión qué significado tiene 'cumplir el Acuerdo de la OCDE', a fin de que
los Miembros estén informados de las condiciones en que se aplicará en el futuro
una medida que anteriormente se había constatado que era o proporcionaba una
subvención a las exportaciones". Dado que el Canadá ha manifestado que la
Directriz de Política "asegura que toda futura transacción financiera por Cuenta
del Canadá estará en conformidad con las disposiciones relativas al tipo de
interés previstas en el Acuerdo [de la OCDE] y, por tanto, con las disposiciones
mencionadas en el segundo párrafo del punto k)"122, corresponde, en nuestra
opinión, al Canadá aclarar, no sólo lo que a su juicio debe entenderse por
conformidad con las disposiciones relativas al tipo de interés del Acuerdo de la
OCDE, sino también de qué modo la Directriz de Política asegura esa conformidad.
5.143 Observamos que el Canadá ha facilitado efectivamente algunas aclaraciones
al respecto.123 No obstante, como se ha expuesto en las secciones precedentes, el
enfoque que hemos adoptado en relación con esta cuestión difiere
considerablemente, en aspectos sustantivos, del propugnado por el Canadá. En
consecuencia, aunque la Directriz de Política contuviera todos los elementos
concretos que el Canadá ha expuesto en sus argumentos relativos a la
"conformidad" con las "disposiciones relativas al tipo de interés" del
Acuerdo,
constataríamos, por razones sustantivas, que la Directriz no asegura que las
futuras transacciones de Cuenta del Canadá sean conformes en el sentido que
hemos expuesto. Con todo, observamos que en realidad la Directriz de Política no
contiene prescripciones detalladas, sino que se limita a indicar que las
transacciones que "no se ajusten" al "Acuerdo de la OCDE" no se considerarán de
interés nacional. En consecuencia, constatamos que la Directriz de Política es
insuficiente para conseguir lo que el Canadá pretende, en concreto, asegurar
"que toda futura transacción financiera por Cuenta del Canadá estará en
conformidad con las disposiciones relativas al tipo de interés previstas en el
Acuerdo, y, por tanto, con las disposiciones mencionadas en el segundo párrafo
del punto k)".
5.144 En particular, la Directriz de Política está redactada en términos
generales y de forma negativa. En ambos aspectos parece ser muy insuficiente
para que pueda considerarse razonablemente que ofrece la garantía mínima
suficiente que el Canadá desea ofrecer. Con respecto a su formulación general,
como se acaba de señalar, la Directriz de Política se refiere simplemente a la
conformidad con el Acuerdo de la OCDE. Pero, como se ha expuesto ya
detalladamente, la conformidad general con las disposiciones del Acuerdo
aplicables a una determinada transacción no parece suficiente para que esa
transacción pueda ser acreedora a la protección especial, del segundo párrafo
del punto k), cuyo ámbito es relativamente limitado, sino que únicamente la
conformidad con las disposiciones relativas al tipo de interés del Acuerdo, que
presupone la aplicabilidad de esas disposiciones (es decir, que la práctica de
que se trate adopte la forma de apoyo financiero oficial a tipos de interés
fijos), así como con las demás disciplinas del Acuerdo aplicables a las
condiciones de financiación, permitiría que una práctica pudiera beneficiarse de
la protección especial.
5.145 La forma negativa en que está redactada la Directriz de Política suscita
preocupaciones análogas. Concretamente, la Directriz establece que cualquier
transacción o clase de transacciones de Cuenta del Canadá que "no se ajusten al Acuerdo de la OCDE sobre directrices para los créditos a la exportación con
apoyo oficial no serían de interés nacional"124, lo que, con arreglo a la
legislación aplicable, significa que no pueden ser autorizadas. Pero ello no
equivale a decir que únicamente las transacciones que se ajustan al Acuerdo se
considerarán de interés nacional (y por tanto pueden ser autorizadas). En
particular, la formulación actual deja abierta la posibilidad de que se
autoricen transacciones que no están sujetas a las disposiciones relativas al
tipo de interés del Acuerdo (los CIRR) basándose en que no puede considerarse
que estén en disconformidad con ellas, por cuanto las disposiciones en cuestión
ni siquiera son aplicables; pero, como se ha expuesto, hemos constatado que ese
tipo de transacciones no podrían beneficiarse de la protección especial.
5.146 En respuesta a una pregunta del Grupo Especial acerca de la forma negativa
en que está redactada la Directriz, el Canadá aduce que su redacción en forma
negativa es necesaria para preservar las facultades discrecionales del Ministro
para no autorizar una transacción aunque ésta se ajuste al Acuerdo, si por otras
razones se considera que no es de interés nacional. No obstante, esa respuesta
no nos parece convincente, por cuanto, a nuestro juicio, sería posible dar al
texto una forma afirmativa que preservara esas facultades discrecionales.125
5.147 Estimamos que para que el Canadá asegurara razonablemente (como manifiesta
que es su propósito) que las futuras transacciones de Cuenta del Canadá en el
sector de las aeronaves regionales del transporte regional reunirán las
condiciones necesarias para poder beneficiarse de la protección especial del
segundo párrafo del punto k), y por consiguiente, no constituirán subvenciones a
la exportación prohibidas, se requerirán prescripciones mucho más detalladas que
las que figuran en la Directriz de Política en las que se estableciera, en
particular, lo siguiente:
a) que todas las transacciones de Cuenta del Canadá en el sector de las
aeronaves de transporte regional adoptarán la forma de créditos/financiación o
refinanciación directos o de apoyo a los tipos de interés (es decir de apoyo
financiero oficial), con un plazo de reembolso de dos años o más;
b) que ese apoyo financiero oficial se facilitará a tipos de interés fijos;
c) que los tipos netos de interés126 de esas transacciones serán iguales o
superiores a los CIRR correspondientes;
d) que se respetarán plenamente todas las disposiciones aplicables de los
artículos 7 a 10 y 12 a 26 del Acuerdo y de los artículos 18 a 24127 y los
artículos 27 y 29 a) a c) del anexo III;
e) que las excepciones permitidas respetarán, en todos los casos, los límites
fijados en las disposiciones pertinentes del Acuerdo;
f) que no habrá desviaciones, a iniciativa del Canadá o por vía de igualación.
5.148 En consecuencia, en ausencia de esas prescripciones detalladas,
constatamos que el Canadá no ha conseguido lo que ha declarado que pretendía
conseguir con la Directriz de Política, en concreto asegurar el cese de las
subvenciones prohibidas de Cuenta del Canadá a la exportación de las aeronaves
de transporte regional, asegurando a tal fin que todas las futuras transacciones
de Cuenta del Canadá en el sector de las aeronaves de transporte regional
reunirán las condiciones para poder beneficiarse de la protección especial del
segundo párrafo del punto k).
ii) Forma de la Directriz de Política
5.149 El Brasil, además de criticar el contenido sustantivo de la Directriz de
Política, parece considerar inadecuada su forma jurídica, ya que, a su juicio,
la Directriz contiene únicamente una declaración exhortatoria de carácter
general en la que pone de manifiesto la intención de ajustarse al Acuerdo de la
OCDE. El Brasil afirma que "en la etapa de aplicación de medidas de un
procedimiento de solución de diferencias, cuando ya se ha constatado que un
Miembro ha violado sus obligaciones en el marco de la OMC […] las directrices de
políticas generales en que se hacen vagas declaraciones generales sobre las
intenciones que tiene un Miembro no constituyen una aplicación efectiva".128 En respuesta a una pregunta del Grupo Especial en la que éste solicitaba que
aclarara los motivos por los que consideraba que la Directriz era una
declaración simplemente exhortatoria, el Brasil aduce que las directrices de
política general no son vinculantes en la legislación del Canadá y no pueden
limitar las facultades discrecionales de los ministerios. Las directrices dan
una orientación sobre la forma en que los responsables de tomar decisiones
pueden ejercer sus facultades discrecionales, pero no son vinculantes y no
exigen resultados específicos. En opinión del Brasil, para que la Directriz
pasara a ser un instrumento prescriptivo con arreglo a la legislación del
Canadá, debería utilizarse un mínimo de expresiones prescriptivas y preverse las
consecuencias en caso de incumplimiento.129
5.150 El Canadá aduce que, en virtud de la Directriz de Política, el Ministro de
Comercio Internacional ha adoptado la política de que "con respecto a la
financiación a través de Cuenta del Canadá, solamente se consideren de interés
nacional aquellas transacciones que se ajusten al Acuerdo de la OCDE"130; y añade
que "en virtud de esta política, el Ministro informa a la Corporación y al mundo
de que no habrá de autorizar ninguna transacción de financiación por el programa
Cuenta del Canadá a menos que se ajuste al Acuerdo de la OCDE".131
5.151 En respuesta a una pregunta del Grupo Especial acerca de si el Canadá
estima que ha asumido el "compromiso" de respetar todas las disposiciones del
Acuerdo de la OCDE y si considera que ese compromiso le vincula jurídicamente,
el Canadá manifiesta que ha asumido el "compromiso" de respetar todas las
disposiciones del Acuerdo de la OCDE en relación con las transacciones de
financiación de Cuenta del Canadá, y que mediante la Directriz, el Ministro se
ha "comprometido" a no autorizar ninguna transacción de financiación de Cuenta
del Canadá que no cumpla el Acuerdo de la OCDE. A juicio del Canadá, a todos los
fines prácticos, el efecto de la Directriz es "casi el mismo" que el de un
instrumento legislativo, porque el ejercicio de las facultades discrecionales
respecto del programa de Cuenta del Canadá corresponde al Ministro y es el
Ministro quien ha contraído el compromiso. El Canadá manifiesta que, además, los
funcionarios que administran el programa y/o remiten las transacciones
financieras al Ministro para que dé su autorización actuarán en conformidad con
la Directriz. En opinión del Canadá, la Directriz es efectiva en el sentido de
que dispone que todas las transacciones de financiación de Cuenta del Canadá en
el sector de aeronaves regionales cumplan el Acuerdo de la OCDE y, por lo tanto,
cumplan las disposiciones del Acuerdo relativas al tipo de interés.132 En consecuencia, el Canadá destaca que, en contra de lo que argumenta el Brasil, la
Directriz es un instrumento serio y eficaz y "no es en absoluto exhortatoria".133
5.152 Recordamos la declaración del Brasil acerca de la obligación que a su
juicio corresponde, en cuanto a la aplicación, al Canadá con respecto a Cuenta
del Canadá, en el sentido concreto de que no bastan declaraciones vagas de
carácter general de las intenciones de un Miembro y de que la "carga mínima que
corresponde al Canadá debe ser explicar con cierta precisión qué significado
tiene que 'cumplirá el Acuerdo de la OCDE', a fin de que los Miembros estén
informados de las condiciones en que se aplicará en el futuro una medida que
anteriormente se había constatado que era o proporcionaba una subvención a las
exportaciones prohibida".134 Así pues, los argumentos del Brasil relativos a la
forma de la Directriz están estrechamente ligados a sus argumentos sobre su
contenido sustantivo. Como se ha expuesto antes, hemos constatado que el
contenido sustantivo de la Directriz de Política no es lo suficientemente
preciso para lograr lo que el Canadá pretende, es decir, asegurar el cese
definitivo de las subvenciones prohibidas de Cuenta del Canadá a la exportación
de aeronaves de transporte regional. Por tanto, no es necesario que formulemos,
ni formulamos, una constatación separada acerca de la suficiencia de la forma jurídica de la Directriz. No obstante, señalamos que, en principio, cualquiera
que sea la forma que adopte la aplicación por un Miembro de la resolución de un
grupo especial, esa forma debe suponer una limitación de las facultades
discrecionales suficiente para hacer jurídicamente efectiva esa aplicación.
d) Resumen
5.153 En síntesis, hemos establecido un proceso para apreciar la conformidad de
una determinada transacción concreta con las disposiciones relativas al tipo de
interés del Acuerdo y, por ende, el cumplimiento por esa transacción de las
condiciones necesarias para poder beneficiarse de la protección especial del
punto k). Este proceso se basa en los textos del Acuerdo SMC y del Acuerdo de la
OCDE, interpretados a la luz del objeto y fin del Acuerdo SMC. Con arreglo a
este enfoque, en primer lugar habría que determinar que la transacción adoptaba
la forma de créditos/financiación directos, refinanciación o apoyo a los tipos
de interés con un plazo de reembolso de dos años como mínimo, a tipos de interés
fijos, y estaba por ello sujeta al Acuerdo, en general y a los CIRR (o a un
determinado tipo mínimo de interés aplicable a un sector específico en su caso),
en particular. En segundo lugar, sería preciso determinar si el tipo de interés
era igual o superior al CIRR (o al tipo específico aplicable al sector de que se
tratara). En tercer lugar, sería menester determinar cuáles de las demás
disposiciones del Acuerdo que refuerzan la norma de los tipos mínimos de interés
eran aplicables a la transacción en cuestión (determinación que habría de
efectuarse caso por caso, en función de la transacción concreta). En cuarto
lugar, sería necesario examinar los detalles de la transacción para determinar
si respetaba o no todas esas disposiciones adicionales y si no suponía
desviaciones o una igualación de desviaciones. Hemos aplicado ese proceso a la
Directriz de Política, y hemos constatado que ésta no es suficiente para
asegurar que las futuras transacciones de Cuenta del Canadá en el sector de las
aeronaves de transporte regional estarán en conformidad con las disposiciones
relativas al tipo de interés del Acuerdo de la OCDE, y reunirán por consiguiente
las condiciones necesarias para poder beneficiarse de la protección especial del
segundo párrafo del punto k) del Anexo 1 del Acuerdo SMC.
VI. CONCLUSIÓN
6.1 Por las razones expuestas en el presente informe, y sobre la base de los
hechos que concurren actualmente en la aplicación del programa TPC
reestructurado pertinentes a la aplicación por el Canadá de la recomendación del
OSD sobre la asistencia otorgada por el TPC a la rama de producción de aeronaves
de transporte regional, concluimos que el Canadá ha aplicado la recomendación
del OSD relativa a la asistencia otorgada por el TPC a la rama canadiense de
aeronaves de transporte regional. En cambio, concluimos que las medidas
adoptadas por el Canadá para cumplir la recomendación del OSD sobre la
aplicación del programa de Cuenta del Canadá no son suficientes para asegurar
que las futuras transacciones de Cuenta del Canadá en el sector canadiense de
aeronaves de transporte regional estarán en conformidad con las disposiciones
relativas al tipo de interés del Acuerdo de la OCDE, por lo que no son
suficientes para asegurar que esas transacciones de Cuenta del Canadá no
constituirán subvenciones a la exportación prohibidas.
6.2 En consecuencia, concluimos que 1) el Canadá ha cumplido la recomendación de
20 de agosto de 1999 del OSD de que el Canadá retire la asistencia otorgada por
el TPC a la rama de producción canadiense de aeronaves de transporte regional en
un plazo de 90 días y que 2) el Canadá no ha cumplido la recomendación de 20 de
agosto de 1999 del OSD de que el Canadá retire la asistencia otorgada por Cuenta
del Canadá a la rama canadiense de producción de aeronaves de transporte
regional en el plazo de 90 días.
6.3 El Canadá solicita que, de conformidad con lo previsto en el párrafo 1 del
artículo 19 del ESD, el Grupo Especial sugiere que se establezcan procedimientos
de verificación respecto de las futuras disposiciones del Canadá para poner en
conformidad con el Acuerdo SMC cualesquiera subvenciones con respecto a las
transacciones de financiación de Cuenta del Canadá para aeronaves de transporte
regional, con la salvedad de que esos procedimientos serán también aplicables al
Brasil en lo que respecta a la aplicación por ese país de las resoluciones y
recomendaciones en el asunto Brasil - Programa de financiación de las
exportaciones para aeronaves. El Canadá se limita a solicitar que el Grupo
Especial apoye el establecimiento de esos procedimientos de verificación, y no
que éste asuma una función permanente en caso de que se establezcan. El Brasil,
aunque no se opone en principio al establecimiento de dichos procedimientos de
verificación, estima que no se ajusta a la letra, o al menos al espíritu, del
artículo 19 del ESD. Y considera preferible que esos procedimientos sean
convenidos por las partes mediante consultas bilaterales.
6.4 Observamos que, a tenor del párrafo 1 del artículo 19 del ESD, el Grupo
Especial puede "sugerir la forma en que el Miembro afectado podría aplicar [las
recomendaciones]". En nuestra opinión, el párrafo 1 del artículo 19 prevé la
posibilidad de formular sugerencias acerca de lo que podría hacerse para poner
una medida en conformidad o, en el caso del párrafo 7 del artículo 4 del Acuerdo
SMC, de lo que podría hacerse para "retirar" una subvención prohibida, y no
aborda la cuestión de la supervisión de esas medidas. Por esa razón, nos
abstenemos de formular la sugerencia solicitada por el Canadá.135
122 Exposición oral del Canadá (anexo 2-3), párrafo 67.
123 Ibid., párrafos 69 a 80 y Apéndice.
124 Prueba documental CDN-13. Las cursivas son nuestras.
125 Por ejemplo, podría indicarse que el Ministro
consideraría la conformidad que con las disposiciones relativas al tipo de
interés del Acuerdo es una condición necesaria, pero no en todos los casos
suficiente para que una transacción de Cuenta del Canadá sea de interés nacional.
126 El concepto de tipos netos de interés es de
fundamental importancia en el caso del apoyo a los tipos de interés, por cuanto
el tipo que debe ajustarse al CIRR es el tipo de interés una vez computado el
apoyo.
127 La referencia que se hace en este contexto al artículo
24 del Anexo III debe entenderse hecha con respecto a la prescripción según la
cual no se facilitará ayuda salvo en forma de ayuda no vinculada. Como hemos
indicado antes (en la nota 102 de pie de página) no formulamos ninguna
constatación acerca de la ayuda vinculada con fines humanitarios.
128 Escrito de réplica del Brasil (anexo 1-2), párrafo 72.
129 Respuesta del Brasil a la pregunta 1 a ese país del
Grupo Especial en relación con Cuenta del Canadá (anexo 1-5).
130 Primera comunicación del Canadá (anexo 2-1), párrafo
57. (Las cursivas figuran en el original.)
131 Ibid., párrafo 58 (las cursivas son nuestras).
132 Respuesta del Canadá a la pregunta 4 del Grupo
Especial en relación con Cuenta del Canadá (anexo 2-4).
133 Observaciones formuladas por el Canadá sobre las
respuestas del Brasil a la pregunta 1 del Grupo Especial al Brasil (anexo 2-5).
134 Escrito de réplica del Brasil (anexo 1-2), párrafo 76.
(Las cursivas son nuestras.)
135 Ello no quiere decir que el Grupo Especial desaliente
en absoluto los acuerdos entre Miembros de la OMC que puedan facilitar la
transparencia en relación con el cumplimiento de obligaciones en el marco de la
OMC.
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